Новая страница 1

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тюменский Государственный университет

На правах рукописи

СТАТУС ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ПРИ УЧАСТИИ В ГРАЖДАНСКИХ

ПРАВООТНОШЕНИЯХ

Специальность 12.00.03 - гражданское право,

предпринимательское право, семейное право,

международное частное право

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Тюмень 2004

iooc-ч

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Осуществляемая в Российской Федерации реформа правовой системы, обусловленная, в свою очередь, реформами социально-экономическими и политическими, привела к возникновению факторов экономического, государственно-политического, правоприменительного и доктринального порядков, побуждающих к исследованию статуса органов местного самоуправления при участии в гражданских правоотношениях.

Проблема определения юридической личности органов местного самоуправления как участников гражданско-правовых отношений достаточно актуальна и практически ценна, однако пока в доктрине гражданского права не разрешена. Классический подход цивилистической доктрины к органу как части целого стоится на признании того, что орган не имеет собственной юридической личности, ибо составляет единое целое с тем образованием, органом которого он является, а потому не имеет самостоятельных целей и интересов. Качественная специфика органов местного самоуправления в отличии от органов юридических лиц требует дифференциации органов как бестелесной структурной части, ответственной за управление всем образованием, и конкретных лиц и их коллективов, выполняющих функции этих органов, и наделения таких коллективов собственной правосубъектностью.

Вопросы соотношения субъекта и его органов были предметом рассмотрения в дореволюционной правовой науке и продолжают исследоваться в современной доктрине. К проблемам гражданско-правового статуса органов публичной власти обращались, в частности, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, Л.А. Лунц. Но, как показывают результаты исследований, юридическое познание в этой области не исчерпало себя и интерес к ней продолжает сохраняться, подпитываемый практической актуальностью ттрп^гтр

~~Нор^т~~п~~тттпттптгтт~~рппппт.тр

РОС

БИБЛИОТЕКА

акты последнего времени дают дополнительный импульс для научных исследований.

Органы местного самоуправления законодательно признаны субъектами гражданского права. Из его норм следует, что органы местного самоуправления могут выступать как субъекты гражданского права при владении и пользовании закрепленным за ними имуществом, а также при использовании средств, выделенных им по смете или полученных по иным основаниям, с учетом ограничений, установленных законом и обусловленных правовой природой этих органов. В этих отношениях органы местного самоуправления юридически равны с иными субъектами. Вместе с тем, основа концепции участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, закрепленная в ст. 125 ГК РФ, сводится к тому, что органы местного самоуправления выступают в имущественном обороте от имени муниципальных образований. Отсутствие в ст. 125 ГК РФ запрета на выступление органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях от своего имени, а также законодательное наделение их статусом юридических лиц привело к тому, что органы местного самоуправления выступали и продолжают выступать в гражданских правоотношениях от своего имени. Это происходит в отсутствие достаточной законодательной регламентации оснований, порядка и пределов такого участия. Следствием существующей теоретической неразработанности вопроса является отсутствие необходимых детализированных норм в законодательстве и разнобой в правоприменительной практике.

Актуальность предпринятого исследования

обусловлена следующими факторами:

во-первых, легализацией в результате реформы
законодательства участия публично-правовых образований в
гражданских правоотношениях: публично-правовые

образования признаны участниками имущественного оборота

наравне с иными субъектами (ст. 8 Конституции РФ, ст.ст. 1, 2, 124ГКРФ);

во-вторых, реставрацией и развитием законодательства о местном самоуправлении, закрепившего специфический статус муниципальных образований и органов местного самоуправления, влияющий на особенности их положения как участников гражданских правоотношений;

в-третьих, развитием законодательства и доктрины о юридических лицах, которые, несмотря на существующие взгляды о том, что в современной теории юридического лица не наблюдается заметного продвижения, вынуждены трансформироваться в связи с изменениями законодательства, обосновывая либо критикуя его новеллы, что неизбежно придает ей новые, до сих пор неизвестные черты.

Степень научной разработанности темы предопределена несколькими моментами.

Современные исследования в области гражданско-правового статуса органов местного самоуправления, несмотря на их значительное количество и широту диапазона охватываемых вопросов, в большой своей части заключаются в комментировании законодательства. Характерной чертой современных исследований в этой области является то, что авторы, даже подвергая критике положения действующего законодательства, в обоснование своей позиции ссылаются на иные нормы действующего же законодательства. Немногие авторы делают попытки объяснить правовую природу рассматриваемого явления через призму существа регулируемых рассматриваемым институтом права общественных отношений.

Сходный вопрос об участии в гражданских правоотношениях органов государства был достаточно глубоко разработан в науке советского гражданского права. Однако, в

* Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. М.: Городец. 2000. С. 103.

связи с изменившейся ролью публично-правовых образований в имущественном обороте наработанный правовой наукой концептуальный запас оказался исчерпанным, а потому без новых теоретических исследований выработанные советской доктриной подходы не могут быть применены к правоотношениям, связанным с участием органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях.

Теоретической основой исследования явились научные труды цивилистов Т.Е. Абовой, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, З.М. Заменгоф, О.С. Иоффе, А.Ю. Кабалкина, А.Г. Калпина, А.И. Масляева, В.П. Мозолина, В.К. Райхера, О.Н. Садикова, А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого, А.А. Шохина, B.C. Якушева и других, видных российских ученых-конституционалистов дореволюционного периода А. Д. Градовского, Б.Н. Чичерина, современных теоретиков муниципального и конституционного права В.А. Козбаненко, О.Е. Кутафина, А. Осавелюка, В.И. Фадеева и других.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе формирования гражданской правоспособности органов местного самоуправления. Предметом исследования выступает юридическая личность органов местного самоуправления с точки зрения доктрины и законодателя.

Целью диссертационной работы является исследование основных признаков юридической личности органов местного самоуправления и обоснование с точки зрения сущности регулируемых общественных отношений возможности и условий присвоения органам местного самоуправления статуса юридического лица.

Для достижения поставленной цели сформулированы следующие задачи:

1. Дифференцировать виды отношений, в которых самостоятельными участниками являются органы местного самоуправления как субъекты гражданского права, не

подлежащие смешению с муниципальными образованиями, в составе которых они существуют.

2. Сформулировать пределы применения теоретических
положений об участии органов советского государства в
гражданских правоотношениях по аналогии к современным
органам местного самоуправления в Российской Федерации.

3. Дать теоретический анализ существующих
доктринальных взглядов по проблеме гражданской
правосубъектности органов местного самоуправления.

4.             Обосновать необходимость • рассмотрения   органов
местного   самоуправления   в двух модусах:   как бестелесные
структурные       единицы       муниципального       образования,
предназначенные для управления его жизнедеятельностью, и
как   лица    либо    их    группы,    фактически    выполняющие
соответствующие функции.

5. Обосновать с точки зрения существа регулируемых
общественных отношений условия вменения статуса
юридического лица органам местного самоуправления.

6.        Рассмотреть      и      проанализировать      вопросы
организационно-правовой             формы,              необходимости
государственной   регистрации   и   учредительных   документов
органов   местного    самоуправления,    а   также   характер    их
правовой связи с муниципальным образованием.

Методология и методика исследования заключается в применении теоретико-познавательного и функционального подходов к изучению исследуемого вопроса, диалектического рассмотрения явлений в их взаимосвязи и развитии. В процессе исследования соискателем применялись как общенаучные, так и частнонаучные методы исследования: технико-юридический, формально-логический, сравнительно-правовой анализ, системный анализ, лингвистический анализ.

В связи с частым обращением в исследовании к вопросу о наличии у органов местного самоуправления или иных субъектов статуса юридического лица, в тексте употребляются как синоним выражений «обладать статусом юридического

лица», «являться юридическим лицом» слова

инкорпорированностъ и инкорпорация в статическом значении как обладание статусом юридического лица, бытие юридическим лицом, и в динамическом значении как приобретение статуса юридического лица, становление юридическим лицом - от латинского corpus corporatum: организация - юридическое лицо .

На защиту выносятся следующие положения, в которых отражена научная новизна исследования:

1. Аргументировано положение о том, что допускаемое в
доктрине смешение понятий муниципального образования и
органов местного самоуправления как субъектов гражданских
правоотношений является необоснованным как с точки зрения
нормативно-правового регулирования, так и доктринального
освещения данного вопроса. Органы местного самоуправления
являются одним из атрибутов муниципального образования, что
не позволяет поставить между ними знак равенства. О
муниципальных образованиях как о юридических лицах можно
говорить только в самом общем смысле, как о субъектах права,
не являющихся лицами физическими, но не как о юридических
лицах - организациях в цивилистическим смысле этого слова.

2.             Сделан вывод     о том, что теоретические основы
участия органов государства в гражданских правоотношениях,
выработанные советской правовой наукой, подлежат переоценке
с   учетом таких   факторов,   как   равенство   всех участников
имущественного оборота, отход от концепции государства как
единого   и   единственного   хозяйствующего   субъекта,   более
социальная,   чем политическая направленность деятельности
муниципалитетов в сравнении с функциями государства.

3.             Проанализирована   законодательная      конструкция
органа      местного      самоуправления      в      отсутствие      его
персонального наполнения,   в связи с чем сделан вывод о
необходимости рассмотрения вопроса о правосубъектности лиц

Латинские юридические изречения / Сост. Темнов Е.И. М.: Экзамен. 2003. С. 111.

либо групп лиц, выполняющих функции таких органов, отдельно он вопроса о правосубъектности муниципального образования.

4. Обоснована возможность инкорпорации (наличия
статуса юридического лица) органов местного самоуправления,
а также их структурных единиц: необходимость этого
обусловлена объективно существующими условиями, которые,
преломляясь через инкорпорированность субъекта, предстают в
виде атрибутов юридического лица.

5.        Сформулирован вывод о том, что применение норм об
учреждениях к органам местного самоуправления по аналогии
возможно   с   учетом их   специфики как органов   публично-
правовых образований.   Эта специфика обусловлена, прежде
всего, системностью органов местного самоуправления, которая
влияет на все основные аспекты статуса органов местного
самоуправления как юридических лиц.

6. Теоретически обосновано законодательное положение
о том, что органы местного самоуправления, являющиеся
юридическими лицами, подлежат государственной регистрации
и должны считаться созданными с момента внесения записи об
этом в единый государственный реестр юридических лиц.

7. Обосновано положение, согласно которому органы
местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами,
должны действовать на основании индивидуальных положений
о них, подобных по своей правовой природе уставам
юридических лиц иной организационно-правовой формы.

8. Сформулированы предложения по внесению
изменений в действующее законодательство касательно статуса
органов местного самоуправления как юридических лиц.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в возможности применения сформулированных в нем выводов в последующих теоретических исследованиях, посвященных гражданско-правовому статусу органов местного самоуправления. Выработанные диссертантом подходы могут быть применены

при подготовке изменений и дополнений в принятый, но еще в основной своей части не вступивший в законную силу Федеральный Закон от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Результаты исследования могут послужить рекомендацией органам местного самоуправления при разработке нормативных правовых актов и их частей, регламентирующих гражданско-правовой статус органов местного самоуправления, а также быть использованы в процессе преподавания учебных курсов по дисциплинам «гражданское право» и «муниципальное право Российской Федерации».

Апробация результатов исследования. Основные положения работы опубликованы в научных трудах соискателя, обсуждены на научных конференциях, включая межрегиональную конференцию молодых ученых, г. Тюмень, 2004 г., а также на заседаниях кафедры гражданского права и процесса Института государства и права Тюменского государственного университета.

Диссертация состоит из введения, двух глав,
включающих шесть параграфов, заключения,

библиографического списка использованной литературы и приложения.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, характеризуется степень научной разработанности проблемы, определяются объект и предмет исследования, его цели и задачи, формулируются положения работы, отражающие его новизну, теоретическую и практическую значимость.

СЗ РФ. 2003.№40. Ст. 3822.

Первая глава работы посвящена обоснованию возможности наличия у органов местного самоуправления собственной гражданской правосубъектности, отличной от правосубъектности муниципальных образований. В первом параграфе главы органы местного самоуправления рассматриваются с точки зрения дуализма их правового статуса, характеризуются факторы, послужившие причинами возникновения такого дуализма. Первым из таких факторов явилось изменение в период правовой и социально-экономической реформы роли муниципальных образований в экономических и иных имущественных правоотношениях. Данное изменение обусловлено отходом от концепции государства как единого и единственного хозяйствующего субъекта, провозглашением в Конституции РФ свободы экономической деятельности и равенства се участников, что способствует развитию самостоятельности и инициативы субъектов имущественных отношений. Вследствие названных конституционных новелл муниципальные образования поставлены в равное положение с другими субъектами имущественных отношений, в частности, с юридическими лицами.

Другим фактором, определяющим возникновение дуализма органов местного самоуправления, является законодательное признание органов местного самоуправления юридическими лицами. Такое законодательное регулирование не случайно и обусловлено реально существующей и объективно сложившейся ситуацией, когда органы местного самоуправления в действительности выступают в гражданских правоотношениях от своего имени в качестве юридических лиц.

Специфика сочетания двух названных групп факторов заключается в том, что муниципальные образования, будучи по своей природе бестелесными субъектами, не способны собственными действиями участвовать в гражданских правоотношениях. В соответствии с принятой действующим законодательством концепцией, муниципальные образования

осуществляют гражданские права и несут обязанности в лице органов местного самоуправления. Таким образом, юридически значимые действия органов местного самоуправления в значительном числе случае являются в силу закона действиями самого муниципального образования. Кроме того, в силу вышеобозначенных причин органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, также совершают собственные юридически значимые действия, тем самым выступая в гражданских правоотношениях от своего имени. Дифференциация действий органов местного самоуправления на их собственные и действия муниципального образования составляет практическую сторону исследуемой проблемы.

Соискатель констатирует факт часто допускаемого в доктрине смешения понятий муниципального образования и органов местного самоуправления и придание статуса юридического лица самим муниципальным образованиям. Так, можно встретить суждения о применении норм ПС РФ, относящихся к муниципальным образованиям, к органам местного самоуправления (Ю.А. Тихомиров). В связи с этим проанализированы предполагаемые причины такого смешения, к которым может относиться, во-первых, неверное истолкование положений ГК РФ, предписывающих субсидиарно применять к регулированию отношений с участием муниципальных образований положения ГК РФ о юридических лицах. Во-вторых, причиной такого смешения может быть механическое перенесение теорий публичного юридического лица из правовых систем других стран. Однако, как отмечается, даже теория публичного юридического лица, последовательно примененная, не дает оснований для вменения юридической личности муниципальным образованиям. Авторы, употребляющие термин «юридическое лицо» по отношению к муниципальным образованиям, тем не менее, оговариваются, что «юридическое лицо» понимается ими в самом широком смысле, как лицо в глазах закона, как субъект права, не являющийся физическим лицом, но не как юридическое лицо -

организация в цивилистическом понимании этого слова. Не находит поддержки вменение юридической личности публичным образованиям и в цивилистической доктрине, в частности, в работах ученых-цивилистов советского периода (М.И. Брагинский, С.Н. Братусь и другие).

Соискателем обоснован вывод о недопустимости смешения понятий муниципального образования и органов местного самоуправления. При этом диссертант опирается как на классическое понятие муниципального образования как местного сообщества, так и на современное определение муниципального образования как конгломерата трех необходимых элементов: территории, населения и органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления являются одним из атрибутов муниципального образования и, как таковые, не могут быть приравнены к самому муниципального образованию.

Две вышеизложенных посылки составляют мнимое противоречие, которое дает толчок к дальнейшему развитию рассуждений соискателя. С одной стороны, сделан вывод о недопустимости смешения органов местного самоуправления и муниципальных образований, о необходимости их дифференцированного рассмотрения. С другой стороны, органы местного самоуправления являются атрибутом муниципального образования и не подлежат отдельному рассмотрению и, тем более, противопоставлению муниципальному образованию. Названное противоречие разрешено путем моделирования и анализа ситуации, в которой временно отсутствуют конкретные лица, выполняющие функции того или иного органа местного самоуправления. При этом сам орган местного самоуправления не прекращает существования, поскольку представляет собой, фактически, набор прав, обязанностей и полномочий в сфере местного самоуправления. Формой его существования является действие в данном муниципальном образовании в данное время одного или . нескольких нормативных правовых актов, постановляющих учреждение соответствующего органа

местного самоуправления и определяющих его компетенцию и полномочия. С учетом этого, конкретные лица или группы лиц, выполняющие функции соответствующих органов местного самоуправления, рассматриваются в качестве иного, второго модуса существования органов местного самоуправления, непосредственно связанного с первым модусом, но анализируемые с другой точки зрения. Формой существования органов местного самоуправления во втором модусе является лицо либо организация, то есть относительно устойчивая группа людей и система социальных связей между ними, проистекающих из принадлежности к данной организации.

Органы местного самоуправления в первом модусе являются атрибутом муниципального образования и не рассматриваются отдельно от него. Также не возможны правоотношения между муниципальным образованием и органом местного самоуправления в первом модусе, что вполне соответствует и общепризнанной в цивилистической науке доктрине о невозможности правоотношений между субъектом и его органом как между частью и целым. Орган местного самоуправления в первом модусе выступает в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования в соответствии со ст. 125 ГК РФ. Относительно органа местного самоуправления в этом модусе невозможна постановка вопроса о его правосубъектности и, следовательно, о статусе юридического лица.

Орган, местного самоуправления во втором модусе вступает в правоотношения с муниципальным образованием по поводу осуществления функций органа местного самоуправления в первом модусе. Относительно органа местного самоуправления в этом модусе возможна постановка вопроса о его собственной правосубъектности и о юридической личности. Помимо осуществления основной своей функции, то есть выполнения функций органа местного самоуправления в первом модусе, орган местного самоуправления во втором модусе может также выступать в гражданских правоотношениях

в интересах муниципального образования от собственного имени. Такой вывод делается на основании, во-первых, отсутствия законодательного ограничения на такую деятельность органов местного самоуправления, а во-вторых, методологической посылки о принципиальной возможности действия органа местного самоуправления тем или иным образом в случае, если при этом будут наилучшим образом соблюдены интересы муниципального образования и не нарушены права его контрагентов. В-третьих, органы местного самоуправления могут выступать в гражданских правоотношениях самостоятельно и в собственных интересах в целях обеспечения выполнения двух вышеописанных основных функций, то есть для организации, поддержания и развития собственного функционирования.

С учетом рассмотрения органов местного
самоуправления в отдельности от муниципального образования
в работе подвергнут анализу характер правовой связи между
органом местного самоуправления и муниципальным
образованием. Природа такой связи также различна в
зависимости от роли органа местного самоуправления в том или
ином правоотношении. При выполнении органом местного
самоуправления функций органа местного самоуправления в
первом модусе, то есть при выступлении от имени
муниципального образования в соответствии со ст. 125 ГК РФ,
отношения между органом и муниципальным образованием по
характеру функций и объему полномочий управомоченного
субъекта, порядку наделения такими полномочиями, способам и
порядку осуществления управомоченным субъектом его
функций, возможности оперативного вмешательства
управомачивающего субъекта в деятельность управомоченного,
вопросам ответственности управомоченного субъекта и другим
характристикам наиболее близки к конструкции

взаимоотношений юридического лица и лиц, исполняющих функции органов этого юридического лица, с поправкой на публичный характер управомачивающего субъекта. При

действии органа местного самоуправления в интересах муниципального образования от своего имени их взаимоотношения строятся по модели комиссии либо агентирования на началах комиссии с учетом тех же поправок. В случае участия органа местного самоуправления в гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах в целях обеспечения выполнения его основных функций непосредственных правоотношений между ними не возникает, их взаимоотношения строятся на уровне взаимоотношений юридического лица с его учредителем.

Во втором параграфе главы анализируются функции органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях через призму их организационно-правовой формы. Подвергнуты развернутому критическому анализу взгляды гзторов, считающих органы местного самоуправления учреждениями на том основании, что и те, и другие осуществляют управленческие функции. Диссертантом обоснованы следующие посылки:

- для многих органов местного самоуправления, таких
как органы по управлению имуществом, финансовые органы,
земельные органы, управление не является основной функцией,
такие органы действуют с основной целью по получению
доходов местного бюджета; для многих же других органов
местного самоуправление является не основной, но
неотъемлемой функцией,

-    осуществление управленческих функций присуще не
только    учреждениям,    но    и    юридическим    лицам    иной
организационно-правовой формы, в связи с чем недостаточно
обоснованным   представляется   вывод   о   вменении   органам
местного   самоуправления   организационно-правовой   формы
именно учреждений,   а не какой-либо иной,   для которой
характерно осуществление управленческих функций,

- каждый из органов местного самоуправления не
осуществляет управления как такового; с учетом определения
управления как целенаправленного воздействия на объект

управления, которым в рассматриваемом случае является жизнедеятельность муниципального образвоания, управлением может считаться только деятельность всей системы органов местного самоуправления,

управление, осуществляемое органами местного самоуправления и управление, осуществляемое учреждениями, суть омонимичные понятия, что объясняется, в том числе, различной отраслевой принадлежностью норм права, оперирующих данными понятиями, в связи с чем они не могут использоваться для связи определяющего и определяемого понятий.

Из указанных посылок сделан вывод о невозможности непосредственного применения организационно-правовой формы учреждения к органам местного самоуправления.

В третьем параграфе первой главы дается критический анализ конструкции «организация, обладающая правами юридического лица» применительно к органам местного самоуправления. Употребление данной конструкции в законодательстве и правоприменительной практике вызвано причинами правоприменительного порядка, в частности -психологической сложностью включения органа местного самоуправления в системы власти-подчинения, обычные для юридических лиц, но не связанные с выполнением органом местного самоуправления его основных функций.

Соискателем сделан вывод об отсутствии достаточных оснований к подмене данной конструкцией доктринально и законодательно разработанной конструкции юридического лица. Вопрос же о включении инкорпорированных органов местного самоуправления в посторонние ему системы власти-подчинения должен быть разрешен законодателем способом, не связанным с искажением корпоративного статуса органов местного самоуправления. Предложены варианты законодательного решения данного вопроса:

- органы местного самоуправления обладают всеми элементами статуса юридического лица, в том числе включены

во все системы власти-подчинения за отдельными, прямо предусмотренными законом исключениями. В этом случае возможна необходимость согласования иерархического уровня контролирующего и контролируемого субъектов с целью исключить ситуации подчиненности или зависимости контролирующего субъекта от контролируемого в рамках одной системы власти-подчинения, а также косвенной зависимости в случае принадлежности контролирующего органа к более низкому уровню иной системы власти-подчинения;

- органы местного самоуправления включаются только в
некоторые системы контроля и надзора, которые признаны
законом для них необходимыми. При этом контроль и надзор
осуществляются в обычных для всех юридических лиц формах с
оговорками, приведенными в прошлом абзаце;

-   органы местного самоуправления в отличие от всех
остальных юридических лиц не входят в обычные системы
контроля    и    надзора    в    качестве    подконтрольных   либо
поднадзорных    субъектов.     Такой     вариант     подразумевает
определение тех сфер, в которых контроль либо надзор за
органами местного самоуправления как юридическими лицами
все-таки необходим, и установление форм такого контроля. К
последним      могут      относиться      определенные       формы
самоконтроля, особые формы внешнего контроля, например,
предоставление либо раскрытие определенной информации, все
это - сопряженное с установлением ответственности, в том
числе   имущественной, должностных лиц органов   местного
самоуправления и/или иных (вышестоящих) органов местного
самоуправления и/или местных бюджетов.

Во второй главе работы анализируются элементы юридической личности органов местного самоуправления. Первый параграф посвящен обоснованию возможности и определению условий наделения органов местного самоуправления статусом юридического лица. Параграф открывается исходной посылкой о том, что юридическое лицо является категорией, применимой во многих отраслях права,

однако только гражданское право ставит своей целью изучение правовой природы юридического лица, в связи с чем анализ условий инкорпорации органов местного самоуправления осуществляется в рамках гражданского права.

Соискателем также делается вывод о возможности применения по аналогии суждений о гражданско-правовом статусе органов государственной власти к органам местного самоуправления. В связи с этим, основу исторического обзора развития учений о гражданско-правовом статусе органов публичной власти составляет анализ гражданско-правовой доктрины советского периода. В этот период были сформулированы и внедрены в законодательство теории, имеющие принципиальное значение для проводимого исследования. В частности, в советский период впервые была введена и получила преобладающее распространение конструкция юридического лица, не являющегося собственником своего имущества. Кроме того, советской правовой наукой был выработан методологический подход, предписывающий находить за каждым правоотношением его экономическую основу. Этот подход с поправкой экономических отношений на общественные отношения, лежащие в основе конкретного правоотношения, применяется диссертантом при анализе исследуемой проблемы. Из методологического аппарата советской цивилистической науки почерпнута также установка на отыскание персонального субстрата бестелесных субъектов права, в частности, юридических лиц.

Современный период в развитии учений о гражданской правосубъектности органов местного самоуправления характеризуется широким спектром мнений, значительная доля которых сводится к признанию возможности инкорпорации органов местного самоуправления. Отмечается, однако, что в основной своей массе авторы, как поддерживающие данную точку зрения, так и отвергающие ее, обосновывают свои выводы лишь ссылками на действующее законодательство.

Представляется же правильным обратный подход, когда правильность законодательного регулирования подтверждается или опровергается теоретическими исследованиями, основанным на анализе социальной и правовой природы рассматриваемого явления.

Проведенное исследование приводит к выводу о принципиальной возможности наличия у органов местного самоуправления, являющихся организациями, гражданской правосубъектности, отличной от правосубъектности самого муниципального образования, и как проявления этой правосубъектности - их инкорпорированнос^ти. К наделению органов местного самоуправления - организаций статусом юридического лица имеются все основания, и, вместе с тем, отсутствуют достаточные препятствия.

Орган местного самоуправления, являющийся организацией, должен признаваться юридическим лицом во всех случаях, когда условия его деятельности как по осуществлению основных функций, так и по поддержанию и развитию собственного существования, обуславливают необходимость наличия в его существовании признаков юридического лица. Возможность наличия признака организационного единства представляется в достаточной степени очевидной. Авторы же, отрицающие имущественную обособленность органов местного самоуправления, а также выступление в гражданских правоотношениях от своего имени, по мнению соискателя, допускают некоторую непоследовательность в своих рассуждениях. Во-первых, необоснованно смешивается имущество, непосредственно используемое органом местного самоуправления для выполнения своих основных функций либо для поддержания и развития своего существования, с одной стороны, и имущество, в отношении которого у органа местного самоуправления существуют правомочия по распоряжению им от имени муниципального образования. Имущественная обособленность возможна только в отношении первой группы имущества. При этом имеет место допускаемая законодателем и

доктриной двойная обособленность, когда имущество, принадлежащее муниципальному образованию, в свою очередь обособлено юридическим лицом, в данном случае - органом местного самоуправления.

В отношении органов местного самоуправления отмечается необходимость специфического регулирования процесса наделения их имуществом и контроля за его использованием. Такое регулирование должно учитывать системность и иерархию органов местного самоуправления.

Подвергнуто анализу употребление в отношении прав органа местного самоуправления на имущество термина «нахождение на балансе». Сделан вывод об отсутствии самостоятельного частноправового значения у данного термина, а также выявлены причины его ошибочного употребления в значении права на имущество. Вещное право органов местного самоуправления на используемое ими имущество максимально приближено к праву оперативного управления. Различия, обусловленные правовой природой органов местного самоуправления, сводятся к тому, что органы местного самоуправления владеют, пользуются и в установленных законом пределах распоряжаются переданным им имуществом в соответствии с целями своей деятельности, каковые в гражданско-правовом аспекте были очерчены выше: выполнение функций органов местного самоуправления в первом модусе, действие в интересах муниципального образования от собственного имени, действие в собственных интересах в целях обеспечения исполнения основных функций. Однако, органы местного самоуправления используют свое имущество не в соответствии с заданиями собственника, а согласно заданиям иных органов местного самоуправления. Ограничения по распоряжению имуществом, характерные для права оперативного управления, могут быть в полной мере распространены и на имущественное право органов местного самоуправления.

Выступление органов местного самоуправления в гражданском обороте от своего имени предполагает наличие собственного интереса, отличного от интереса самого муниципального образования. Интерес органа местного самоуправления заключается в поддержании и развитии уровня его существования. Соблюдение этого интереса также представляет косвенный интерес для муниципального образования (муниципальному образованию выгоднее, когда орган местного самоуправления материально обеспечен для выполнения своих функций и т.п.), однако непосредственно этот интерес принадлежит самому органу местного самоуправления. Обратная идея, последовательно проведенная, привела бы к отрицанию собственного . интереса (а следовательно собственного имени в обороте, следовательно - гражданской правосубъектности и инкорпорированности) у муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, а также у акционерных обществ с преобладающим участием муниципального образования, и далее - у всех организаций, стабильно действующих на территории муниципального образования. С точки зрения соискателя, об интересах органов местного самоуправления следует говорить как о производных, подобно производным вещным правам, что, однако, не лишает их необходимой степени самостоятельности. Также интерес органа местного самоуправления может быть обусловлен участием в гражданских правоотношениях от собственного имени, но при выполнении публичных функций. Такой интерес не может быть противопоставлен интересам муниципального образования, более того, он только ими и может быть обусловлен.

Аналогично, по мнению диссертанта, должен решаться вопрос о вменении статуса юридического лица структурным подразделениям органов местного самоуправления. Сам по себе факт вхождения в ту или иную структуру в качестве элемента не может быть препятствием для инкорпорации. Возможность же инкорпорации должна определяться необходимостью

присутствия в условиях существования соответствующего структурного подразделения признаков юридического лица. Если вопросы как собственного существования, так и выполнения своих основных функций того или иного структурного подразделения целесообразнее решать относительно самостоятельно, выступая при этом от собственного лица, то такому подразделению должен быть вменен статус юридического лица.

Во втором параграфе второй главы характеристики органов местного самоуправления как юридических лиц раскрываются через такой их атрибут, как работа исключительно в системе иных органов местного самоуправления. Отмечается, что объем специальной правоспособности органов местного самоуправления определяется выполнением трех охарактеризованных ранее функций, которые, в конечном итоге, сводятся к единой цели: участие в отправлении местного самоуправления, то есть в управлении жизнедеятельностью муниципального образования.

Диссертантом сделан вывод о возможности применения к органам местного самоуправления норм об учреждении по аналогии с учетом того, что последние осуществляют властные и управленческие функции публичного характера, действуют в системе с иными органами местного самоуправления, могут осуществлять деятельность по извлечению прибыли, если такая прибыль направляется этим же или иным органом местного самоуправления на выполнение общих функций таких органов по управлению жизнедеятельностью муниципального образования. Две последние особенности в совокупности делают признаки организационно-правовой формы органов местного самоуправления подобной признакам учреждения: как учреждение может осуществлять деятельность по извлечению прибыли, если такая прибыль направляется учреждением на основные цели его деятельности, так и орган местного самоуправления, действующий в системе с иными органами, может осуществлять деятельность по получению доходов, если

эти доходы этим или иным органом местного самоуправления направляются на общие цели всей системы органов местного самоуправления.

Соискателем обоснован вывод о том, что органы местного самоуправления должны действовать на основании положений о них, в которых должна содержаться как констатация их инкорпорированности, так и подробности их корпоративного статуса. В тех случаях, когда в пределах одного муниципального образования действуют несколько подобных органов местного самоуправления - юридических лиц, их учредительным документом может быть общее положение. Указанные учредительные документы и вносимые в них изменения должны подлежать государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

В третьем параграфе второй главы элементы юридической личности органов местного самоуправления проанализированы с точки зрения их законодательного регулирования в историческом разрезе.

В заключении содержатся обобщения и выводы диссертанта по рассмотренным вопросам.

В приложении предложен проект новой редакции ст. 41 Федерального Закона от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1. К вопросу о классификации гражданских правоотношений // Актуальные проблемы юриспруденции: Межвузовский сборник научных статей. Выпуск 4. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета. 1999. 0,5 п.л.

2.      Характер правовой связи муниципального образования
и     органов     местного     самоуправления     //     Гражданское
законодательство     и     правоприменительная     деятельность:
проблемы      материального      права:      Материалы      научно-
практического семинара / Под ред. М.Ф. Лукьяненко. Тюмень:
Издательство    Тюменского    государственного    университета.
2002. 0,2 п.л.

3.      Правосубъектность органов местного самоуправления:
взаимодействие доктрины и законодательства (в соавторстве с
Никитюком СВ.) // Проблемы современной цивилистической
науки:   Материалы межрегиональной   конференции молодых
ученых.     Тюмень:     Тюменский    государственный    институт
мировой экономики, управления и права. 2004. 0,3 п.л.

4.               Обоснование   возможности   инкорпорации   органов
местного      самоуправления     //     Проблемы      современной
цивилистической      науки:      Материалы      межрегиональной
конференции      молодых     ученых.      Тюмень:      Тюменский
государственный институт мировой экономики, управления и
права. 2004. С. 90. 0,3 п.л.

5. Являются ли органы местного самоуправления
«организациями, обладающими правами юридического лица» //
Интеллект-2004: Сборник научных трудов. Тюмень: Тюменский
государственный институт мировой экономики, управления и
права. 2004. 0,4 п.л.

6. Роль организационно-правовой формы органов
местного самоуправления в процессе защиты прав человека //
Разграничение полномочий государственный органов РФ и
субъектов РФ в сфере защиты прав граждан: Материалы научно-
практической конференции. Тюмень: Тюменский
государственный институт мировой экономики, управления и
права. 2004. 0,3 п.л.

Работа выполнена на кафедре гражданского права и процесса ГОУ ВПО «Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина»

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент

Илюшина Марина Николаевна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Хохлов Вадим Аркадьевич

кандидат юридических наук, доцент Ахметьянова Замира Асраровна

Ведущая организация:

ГОУ ВПО Саратовская государственная академия права

Защита состоится «3» декабря 2004 г. в «12» час. на заседании диссертационного совета Д. 212.081.13 по присуждению ученой степени доктора юридических наук при ГОУ ВПО «Казанский государственный университет им. В.И.Ульянова-Ленина» по адресу: 420008, г. Казань, ул. Кремлевская, д. 18.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. Н.И. Лобачевского Казанского государственного университета.

Автореферат разослан «О/ » ноября 2004 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент /О^Г ^/24*sG-f А.Р. Каюмова

Актуальность темы исследования. Экономические преобразования в современной России вызывают к жизни необходимость постоянного развития и совершенствования действующего законодательства, регулирующего отношения с участием предпринимателей, а также иные отношения в сфере рынка. Не составляет здесь исключение и гражданское законодательство, динамизм которого проявляется в детализации и дифференциации правового регулирования гражданских отношений. При этом в гражданско-правовой сфере все более существенно начинает проявляться организационный элемент. В области действия гражданского права зарождается и существует значительное число новых юридических процедур, а уже известные ранее - систематически совершенствуются. Так, в правовом массиве законодательства о юридических лицах закрепляется довольно много указанных процедур. Это процедуры легализации и прекращения юридических лиц, управления юридическим лицом и др.

Аналогичные по сути явления организационного характера существуют и развиваются в иных частях гражданского права. Например, в договорном праве имеют место как традиционные в своей основе общие процедуры заключения, изменения и расторжения договора, так и обладающие значительной спецификой процедуры заключения договора на торгах, исполнения отдельных договоров и другие. Сходные организационно-правовые явления частного характера наблюдаются и в праве собственности. Здесь, в частности, законодатель устанавливает определенный порядок ограничения и прекращения права собственности, на процедурный характер которых обращается внимание в юридической литературе^1.

Юридические гражданско-правовые процедуры, представленные в законодательстве, находят свое естественное отражение и в юридической практике. Самым простым подтверждением признания юридических процедур юридической, в частности, судебной практикой, является довольно широкое использование в актах различных судебных инстанций термина «процедура», что встречается в делах о несостоятельности (банкротстве).

Все эти обстоятельства свидетельствуют о том, что современное гражданское право обладает весьма существенными едиными по своей правовой природе организационно-правовыми началами. Однако зачастую законодатель, а также субъекты правореализации в области гражданского права не учитывают всех особенностей гражданско-правовых процедур, специфики соответствующих организационных отношений. Так, не решенным остается практически значимый вопрос об объеме закрепления юридических процедур в гражданско-правовой сфере. С одной стороны, отмеченные процедуры являются необходимым элементом гражданско-правового регулирования. С другой стороны, излишняя насыщенность в гражданском праве данных про-

1 См : Гайдук А С, Киселев А.А. Неприкосновенность собственности как принцип современного

гражданского права России / Под научной редакцией д.ю.н, профессора В.А. Рыбакова. - М.: Из
дательская группа «Юрист», 2004. - 192 с. - '"* "*Ё щ ■ , _м т---------- '------------

}

МЬЛИОПКА

цедур может негативно сказаться на свободе усмотрения субъектов гражданского права и диспозитивном характере соответствующего правового регулирования, поскольку выраженный в любой нормативно закрепленной процедуре организационный элемент носит императивный и, по существу, публичный характер. Соответственно, это может повлиять на эффективность гражданско-правового регулирования той или иной группы гражданских отношений, на состояние гражданского оборота в целом.

С практической точки зрения важно, чтобы субъекты гражданского права имели четкие, нормативно установленные и эффективно действующие процедуры охраны, в том числе и защиты, своих прав. В тоже время целесообразно, с учетом существа гражданско-правового регулирования, предоставление указанным субъектам достаточно широкой свободы самостоятельного выбора, а также установления юридических процедур в гражданско-правовой сфере, в частности, в рамках договорного регулирования. Поэтому следует выработать научно обоснованные рекомендации по определению такого баланса. Другими словами, требуется определение границ использования юридических процедур в гражданском праве, т.е. границ «процессуали-зации» этой базовой отрасли российского права

Кроме того, в юридической науке и, прежде всего, в цивилистике, до сих пор не выясненным остается ряд вопросов, связанных с организационными отношениями и юридическими процедурами, например, соотношение этих категорий, а также до конца четко не определено их место в предмете гражданско-правового регулирования.

Для разрешения всех этих вопросов и иных подобных правовых проблем, для обогащения теории гражданского права за счет выработки общих доктринальных подходов к юридическим процедурам в области действия гражданского права необходимо адекватное научное комплексное осмысление области гражданско-правовых организационных отношений, в том числе и специфики складывающихся здесь юридических процедур.

Степень разработанности темы. В отечественной юридической науке, в том числе и в цивилистике, некоторое место уделяется исследованиям организационных отношений и ряда специальных юридических процедур. По нашему мнению, одной из основных работ, посвященных организационным отношениям в сфере действия гражданского права, является труд О А Кра-савчикова «Гражданские организационно-правовые отношения»^2.

Различные аспекты гражданских организационных отношений исследуются в современной науке гражданского права. В частности, при анализе корпоративных отношений делается вывод о том, что это имущественные организационные отношения, которые включаются в предмет гражданского

зПЗа существование подобных организационные имущественных от-права

2 Антология уральской цивилистики 1925-1989 Сборник статей -М «Статут», 2001 -С 156-

165

1 Степанов ИВ Корпоративные отношения в гражданском праве//3аконодательство 2002 №6 О

корпоративных отношениях см также Шабунова ИН Корпоративные отношения как предмет гражданского права//Журнал российского права-3004 №2

ношений в области действия гражданского права указывается и в современной учебной литературе по гражданскому праву^4.

Организационный (процедурный) аспект гражданско-правового регулирования в науке гражданского права затрагивается и при анализе проблем договорного права. Здесь в юридической литературе и диссертационных исследованиях среди гражданско-правовых договоров выделяются договоры организационного характера. Например, к ним относят договоры, обеспечи-

вающиесоздание юридических лиц, а также договоры о совместной деятель-

5. Также в современной цивилистике обращено внимание и на организационный характер договора добровольно медицинского страхования^6.

Анализ всех этих научных работ показывает, что комплексному исследованию гражданских организационных отношений, а также гражданско-правовых процедур уделяется недостаточное внимание. Имеющиеся труды отражают лишь отдельные аспекты гражданских организационных отношений, а также гражданско-правовых процедур. Практически отсутствует док-тринальная проработка общих вопросов существования и развития гражданских организационных отношений, а также гражданско-правовых процедур. Так, в частности, в юридической науке отсутствует четкое понимание юридической процедуры как правового явления, не выявлено соотношение данной правовой категории со смежными правовыми понятиями. Например, не разрешена проблема соотношения категорий «гражданское организационное отношение» и «гражданско-правовая процедура».

Все приведенные доводы об актуальности, практической и научной значимости исследования гражданско-правовых юридических процедур, недостаточная теоретическая разработка ряда соответствующих правовых проблем предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования, а также его цель и задачи.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью данного диссертационного исследования является комплексный научный анализ общих особенностей юридических процедур в гражданском праве. Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения следующих конкретных задач:

- сформулировать общее определение юридической процедуры в граж
данском праве;

- выявить значение юридических процедур в гражданском праве;

- установить виды юридических процедур в гражданском праве и дать
их классификацию;

4 См.: Гражданское право / Под общ ред Т.И. Илларионовой, Б.М. Гонгало, В.А. Плетнева. М,

1998. 4 .1. С 42.

s См.: Шибаева Ю.В. Приобретение права собственности по договору, дисс... канд. юр. наук. -

Самара, 2003. - 199с -С. 147.

6 См г Иванишин 11.3. 1 ражданско-правовое регулирование договора добровольного медицинского

страхования, автореф дисс. . канд. юр наук -Казань, 2004 -28 с. -С 7,21.

- исследовать проявление в гражданско-правовой сфере общих особенностей юридических процедур на примере юридических процедур, применяемых в отдельных частях гражданского права - в нормах об отдельных субъектах гражданского права (юридических лицах и индивидуальных предпринимателей), в сфере действия договорного права.

Объектом исследования являются гражданско-правовые организационные отношения, в частности, организационные отношения, возникающие при создании и прекращении юридических лиц, в договорном праве, а также юридические процедуры, складывающиеся в рамках этих отношений. •

Предметом исследования служат нормативные правовые акты, опосредующие гражданско-правовые процедуры, юридическая практика применения данных процедур, а также взгляды ученых-юристов, анализирующих организационные, процедурные начала в гражданском праве и смежных с ним правовых отраслях.

Методологическая и теоретическая база исследования. Для достижения указанной выше цели и поставленных задач диссертационное исследование опиралось на общенаучный диалектический метод, а также основывалось на таких специальных методах исследования как: системного анализа, сравнительно-правовом, формально-логическом. Ряд проблем, связанных с юридическими процедурами в гражданском праве, исследовались автором во взаимосвязи с иными правовыми отраслями.

Теоретической основой исследования послужили научные труды отечественных авторов - специалистов в области теории права (С. С. Алексеев, В.М.Горшенев ,А.В. Малъко, Н.И. Матузов, В.Н.Протасов, Ю.С. Решетови др.), гражданского права (ММ. Агарков, С.Н. Братусь, М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, Г.А. Свердлык, В.А.Дозорцев, З.И. Цыбуленко, Ю.Х. Калмыков, О.А. Красавчиков, Л.О. Красавчикова, В.А. Тархов, Б.Б. Черепахин, В.Ф. Яковлев и др.), гражданского процессуального права (Я.Ф. Фархтдинов, В.В. Яркое и др.) и некоторых других отраслевых юридических наук.

• Научная новизна исследования. Настоящая диссертация является первым комплексным монографическим исследованием гражданско-правовых процедур, предпринятым в отечественной цивилистике. В работе дано определение юридической процедуры в гражданском праве, проведено отграничение этих процедур от смежных правовых явлений, включая сравнительный анализ указанных процедур и процедур, применяемых в других правовых образованиях. Автором определено соотношение гражданско-правовой процедуры и гражданского организационного отношения, дана классификация юридических процедур в гражданском праве, выявлена основная специфика юридических процедур, применяемых в отдельных частях гражданского права — в нормах об отдельных субъектах гражданского права (юридических лицах и индивидуальных предпринимателей), а также в сфере действия договорного права. ,

Научная новизна заключается также в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Юридическую процедуру в гражданском праве можно определить
как систему последовательно совершенных действий и возникающих на их
основе отношений, направленных на достижение определенного правового
результата. В гражданском праве юридические процедуры оформляют меха
низм реализации гражданско-правового закона, т.к. юридическая процедура
призвана последовательно определять те акты и поступки, которые должно
совершить управомоченное лицо, иные субъекты для достижения заранее
определенного результата.

2. Юридическая процедура наряду с общественными отношениями яв
ляется одним из элементов структуры предмета гражданского права. Граж
данское право, с одной стороны, устанавливает ряд юридических процедур, в
рамках которых существуют гражданские процедурные (организационные)
отношения. Эти отношения взаимосвязаны с имущественными и личными
неимущественными отношениями по принципу «дополнительные - основные
отношения». С другой стороны, юридическая процедура в гражданском пра
ве выступает как объект организационного отношения.

3. Квалифицирующими признаками юридической процедуры в граж
данском праве являются: направленность на достижение определенного пра
вового результата; состоит из последовательно сменяющих друг друга актов
поведения и как деятельность внутренне структурирована правовыми отно
шениями; динамизм; служебный (зависимый) характер; возможность уста
новления юридической процедуры как в законодательстве, так и самими уча
стниками гражданских отношений.

4. Юридические процедуры в гражданском праве устанавливаются для
определенных целей. Ими выступают: необходимость организации эффек
тивной охраны субъективного гражданского права; соблюдение законности и
правопорядка в гражданско-правовой сфере; профилактика гражданских пра
вонарушений; реализация информационной функции гражданского права.

5. Принципами юридических процедур в гражданском праве выступа
ют: законность; диспозитивность; доступность; достаточность; нормативная
целесообразность.

6. Основополагающей является классификация юридических процедур
на: материальную, процессуальную, правотворческую. Для материальной
процедуры в качестве основного выступает материальное регулятивное пра
воотношение. Для процессуальной процедуры главным является материаль
ное охранительное правоотношение (в нем реализуются меры правового
принуждения), а для правотворческой - правоотношение, в рамках которого
существует и реализуется специфическое юридическое право на правотвор
чество.

7. При создании юридических лиц в рамках нормативно-явочного, раз
решительного и распорядительного порядка можно выделить три базовых
этапа процедуры легитимации юридического лица - предрегистрационный,
регистрационный и послерегистрационный этапы. Основное же различие
указанных способов создания юридических лиц состоит в существе предре-
гистрационного этапа.

8. Отмеченные три этапа - предрегистрационный, регистрационный и
послерегистрационный этапы - усматриваются и в ситуациях с прекращени
ем юридического лица Соответственно, юридические процедуры легализа
ции и прекращения юридических лиц в своей основе носят схожий характер
(с точки зрения существования единых названных этапов этих процедур)

9. Основная специфика процедуры реорганизации в сравнении с юри
дической процедурой создания юридического лица проявляется на предреги-
страционном этапе. Данная специфика зависит от организационно-правовой
формы реорганизуемого юридического лица, вида реорганизации, ее формы,
а в некоторых ситуациях - и от размера чистых активов организаций В ко
нечном счете, эта специфика проявляется в особенностях процедуры реорга
низации - в ее этапах и их конкретном содержании.

10. По своей правовой природе ликвидация юридического лица есть не
только форма его прекращения, но и особая юридическая процедура. Это
нормативно установленная юридическая процедура с некоторыми элемента
ми диспозитивности. Данные элементы выражаются в том, что участники ис
следуемой процедуры в определенной мере самостоятельно формируют по
следовательность и сроки совершения действий, составляющих конкретное
содержание ликвидационной процедуры.

11. Следует различать две возможные, согласно действующего законо
дательства, юридические процедуры наделения лица статусом индивидуаль
ного предпринимателя:

(1) общую (ординарную) процедуру государственной регистрации,
осуществляемую в соответствии с требованиями действующего законода
тельства о государственной регистрации индивидуальных предпринимате
лей; >

(2) процедуру формального признания статуса индивидуального пред
принимателя в целях возложения на такого «квази-предпринимателя» жест
кой ответственности легального предпринимателя, защиты «потребителей»
товаров, работ и услуг данного «предпринимателя»; в этом случае речь идет
о создании своеобразной правовой фикции статуса индивидуального пред
принимателя. Данная юридическая процедура носит юрисдикционный харак
тер и осуществляется посредством суда.

12. В обязательственном праве следует выделять правовые нормы про
цедурного характера, при помощи которых устанавливаются те или иные
юридические процедуры. Наряду с подобными нормами в обязательственном
праве существуют и такие правовые нормы, которые следует определить как
статусные нормы. Они закрепляют особенности как гражданско-правового
договора, вообще, так и каждого типа (купля-продажа, аренда, подряд и
проч) и вида договора (например, розничной купли-продажи, продажи не
движимости, продажи предприятия и т.д), в частности. Это правовые нормы
об отдельных элементах гражданско-правового договора (его субъектах, со
держании идр).

13. Наряду с имеющимися в литературе значениями термина «дого
вор», его следует охарактеризовать еще и как юридическую процедуру. В та
ком виде договор представляет собой совокупность юридических процедур
исполнения договора. Договор имеет процедурный характер, является юри
дической процедурой в той части, в какой этой процедурой является его ис
полнение.

14. Исполнение договора как правовой феномен необходимо одновре
менно (т.е. целостно) рассматривать в различных проявлениях: как исполне
ние субъективных обязанностей, как юридический факт, в качестве соответ
ствующей юридической процедуры - совокупности последовательно совер
шаемых действий, составляющих содержание субъективных обязанностей, а
также субъективных прав участников договора.

15. В рамках заключения гражданско-правового договора следует вы
делять такие процедуры как:

(1) Процедуры преддоговорных взаимоотношений между сторонами,
которые могут оформляться отдельными особыми договорными конструк
циями (например, предварительный договор в соответствии со ст.429 ГК РФ)
или же становиться, в свою очередь, основой для возникновения отдельных,
самостоятельных правоотношений между сторонами (например, процедура
урегулирования разногласий между сторонами при заключении договора по
ставки согласно ст.5О7 ГК РФ).

(2) Процедура формирования оферты и акцепта. Процессы формирова
ние оферты и акцепта следует рассматривать в рамках единой процедуры в
связи с общностью их правовой природы. При этом законодатель различает
категории «процесс заключения договора» как динамичный процесс форми
рования договора (см., например, ст.432 ГК РФ) и «момент заключения дого
вора» как статику (результат) договорного процесса такого формирования
(см., например, ст.433 ГК РФ). Ктомуже и сам законодатель придерживается
позиции, что юридическое значение (юридическое действие в его динамике)
оферта приобретает лишь с момента ее получения адресатом (п.2 ст.435 ГК
РФ).

(3) Процедура признания договора заключенным.

16. Процедуры заключения, изменения и расторжения гражданско-
правового договора возможны как в рамках добровольной, так и принуди
тельной (судебной) реализации. Процедура принудительной (судебной) реа
лизации обязанности предусматривает также особую обязательную стадию —
стадию досудебного урегулирования. При этом законодатель последователь
но проводит принцип двухэтапного процесса урегулирования разногласий
между сторонами, приведших к вопросу об изменении или расторжении до
говора. На первом этапе законодатель требует от сторон предпринять попыт
ки по урегулированию разногласий. Лишь в случае недостижения положи-

тельного результата таких попыток может идти речь о рассмотрении вопроса об изменении или расторжении договора (второй этап).

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в возможности использования сделанных автором выводов и разработанных рекомендаций для дальнейших научных исследований гражданских организационных отношений, а также юридических процедур в гражданском праве. При этом такие исследования должны быть направлены как на выявление специфики юридических процедур в отдельных подразделениях гражданского права, так и на совершенствование общей теории юридических процедур в гражданском праве. Кроме того, результаты диссертационного исследования могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, в учебных целях, а также в правоприменительной практике.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права и процесса ГОУ ВПО «Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина», где проведено ее рецензирование и обсуждение. Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы автором в тезисах конференций, научных статьях, двух коллективных монографиях. Результаты работы над диссертацией докладывались диссертантом на научных и научно-практических конференциях: Всероссийская научно-практическая конференция студентов и аспирантов «Конституционные преобразования 1993-2003 годов в Российской Федерации: правовой, экономический и социально-психологический аспекты» (Казань, Институт экономики, управления и права, декабрь 2003 года); Юбилейная Всероссийская научная конференция «Два века юридической науки и образования в Казанском университете» (Казань, КГУ, май 2004 года); Международный научный конгресс «Проблемы качества экономического роста», (Самара, Самарская государственная экономическая академия, май 2004 года). '

Также основные положения диссертационного исследования были заслушаны и обсуждены на методическом семинаре кафедры гражданского права и процесса КГУ.

Структура диссертации определяется целью, задачами а также логикой диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, и заключения. К диссертации прилагается список нормативных правовых актов, материалов судебной практики и специальной литературы.

Содержаниедиссертации

Введение. Дается обоснование актуальности, научной новизны и практической значимости диссертации, формулируются положения, выносимые на защиту.

Глава первая - «Сущность юридических процедур в гражданском праве».

Первый параграф главы первой - «Понятие и значение юридических процедур в гражданском праве».

Диссертантом отмечается, что наличие юридических процедур в гражданском праве - это, прежде всего, проблема предмета гражданско-правового регулирования. При этом, сам вопрос о предмете гражданско-правовой отрасли носит, в известной мере, дискуссионный характер. Согласно традиционному суждению, предметом гражданского права являются только имущественные и личные неимущественные отношения^7, ^но ^сущ^еству^ет ^и друг^оемнение - альтернативная концепция предмета правового регулирования отношений, возникающих в гражданском праве. По мнению профессора О А. Красавчикова в предмете гражданско-правового регулирования, кроме «традиционных» имущественных и личных неимущественных, необходимо выделять «организуемые» и «организационные отношения»^8. Д ция, в известной мере, в свое время была новаторским явлением, т.к. благодаря бытующему в то время мнению гражданское право регулировало имущественные отношения, а административное право - организационные.

По О А Красавчикову «организуемые» отношения обладают имущественным и личным неимущественным содержанием. Содержание «организационного» отношения складывается из действий организационных, направленных на упорядочение (нормализацию) «организуемых» отношений⁹' ^е" посредственной (ближайшей) целью «организационных» отношений является упорядочение, организованность (или, как еще говорится, «нормализация») соответствующего акта (процесса) по передаче имущества, выполнению работ и т.д.

Таким образом, в науке гражданского права уже сравнительно давно обсуждалась возможность некоторого расширения предмета гражданско-правового регулирования за счет организационных отношений. Соглашаясь в целом с той концепций, которую сформулировал в середине 60-годов XX века О А Красавчиков, диссертант полагает, что на сегодняшний день необходимо некоторое уточнение терминологической характеристики тех явлений, которые входят в предмет гражданского права. По мнению автора диссертации, более универсальным термином, наиболее точно отражающим сущность организационных отношений в гражданском праве, является понятие «юридическая процедура». Конечно, следует признать, что само по себе соотношение категорий «организационные отношения» и «юридическая процедура» носит довольно сложный характер. Эти процедуры не только, как отмечено выше, показывают сущность названных отношений, но и являются прямым следствием и, в тоже время, формой их существования. Другими словами, в

7 См Алексеев С С. Предмет советского социалистического гражданского права. - Свердловск,

1959, БратусьС Н Предмет и система советского гражданского права. М, 1963 s См красавчиков ХгА гражданские организационно-правовые отношения//Советское государство и право 1966 №10 С 50-57 9 См Красавчиков О А Указ соч -С 50-57

юСм Тамже

рамка* организационных отношений устанавливаются определенные юридические процедуры.

Диссертант полагает, что соотношение исследуемых категорий «организационные отношения» и юридическая процедура наиболее удачно раскрывается через понятие объекта отношений. Под последним, на наш взгляд, нужно понимать то, на что направленно соответствующее отношение. В нашем случае организационное отношение имеет своим объектом установление определенной последовательности совершения юридически значимых действий, т.е. юридической процедуры. Таким образом, можно заключить, что юридическая процедура выступает как объект организационного отношения. Например, юридическая процедура торгов выступает объектом организационных отношений, складывающихся при заключении договора при помощи указанного правового средства (торгов). В данном случае, на наш взгляд, нельзя сказать, что непосредственным объектом отношений, возникающих при проведении торгов, выступает имущество. Здесь объект - это известная последовательность действий (процедура), направленная на возникновение в будущем имущественных отношений, которые оформляются уже на базе заключенного договора.

Приведенные рассуждения о возможности расширения структуры предмета гражданского права позволяют заключить, что в предмете гражданско-правового регулирования необходимо выделять: 1) основные - материальные гражданские отношения (имущественные и личные неимущественные) и 2) дополнительные, служебные - процедурные гражданские отношения. Особенность первых из них достаточно подробно изучена в науке гражданского права. Поэтому мы в своем исследовании остановимся на особенностях и закономерностях лишь второго элемента, составляющего предмет гражданско-правового регулирования - юридических процедурах в гражданском праве.

Исходя из отмеченного, в самом общем виде юридическая процедура может быть определена как система последовательно совершаемых действий и возникающих на их базе отношений, направленных на достижение определенного правового результата.

• К признакам юридической процедуры в гражданском праве можно отнести:

- юридическая процедура направлена на достижение определенного
правового результата в области действия гражданского права и выступает
средством организации частных (гражданских) отношений, т.е. используется
в рамках этих связей;

- юридическая процедура состоит из последовательно сменяющих друг
друга актов поведения частноправового характера и как деятельность внут
ренне структурирована гражданскими правовыми отношениями;

- юридическая процедура динамична по своей природе;

- юридическая процедура имеет служебный (зависимый) характер;

- юридическая процедура регламентируются при помощи средств част
ного (гражданского) права - гражданским законодательством и иными акта
ми, содержащими нормы гражданского права и (или) при помощи договоров;

- юридическая процедура складывается с участием субъектов граждан
ского права - граждан, юридических лиц, публично-правовых образований
(частных лиц).

В качестве основных стадий юридических процедур в гражданском праве выступают: стадия возникновения, существования, прекращения юридических процедур. Дополнительной (факультативной) стадией в ряде случаев может рассматриваться стадия ее изменения (трансформации). В рамках данных стадий возникают, существуют и развиваются соответствующие гражданские правоотношения.

Диссертант полагает возможным выделение следующих взаимосвязанных принципов юридических процедур в гражданском праве: законности; диспозитивности; доступности; достаточности; нормативной целесообразности.

Второй параграф главы первой — «Классификация юридических процедур в гражданском праве».

Изначально юридические процедуры, по мнению диссертанта, в наиболее общем виде могут быть поделены на: материальные, процессуальные, правотворческие.

Для материальной процедуры в качестве основного выступает материальное регулятивное правоотношение. Для процессуальной процедуры главным является материальное охранительное правоотношение (в нем реализуются меры правового принуждения), а для правотворческой - правоотношение, в рамках которого существует и реализуется специфическое юридическое право на правотворчество.

Материальные процедуры реализуются в гражданском, семейном, трудовом, земельном, экологическом, финансовом, административном, конституционном, уголовном праве и некоторых других отраслях.

Процессуальные процедуры существуют в уголовном процессуальном праве, гражданском процессуальном праве, арбитражном процессуальном праве, административном процессуальном праве, исполнительном процессуальном праве^11.

Правотворческие процедуры реализуются лишь в одной отрасли права название которой еще не устоялось. Однако в научной литературе активно разрабатывается термин конституционно-процессуальное право^12.

" Вопрос о существовании самостоятельных отрас-кн административного процсссмчьнол), арбитражного процессуального н исполнительного процессуального права >в<иетса в юридической науке дискуссионным См ТихоиировЮ А Курс административного права и процесса М, 1998 Арбитражный процесс / Под ред ЯФ Фархтдинова - СПб Пнтер 2003 ВалеееДХ Формирование концепции исполнительного производства в юридическом камсе России // Юридический мир 2002 №12 С 11

¹ См CawKoeKiC Конституционно процессуальное право как наука, отрасль и учебная дисциплина //Право и политика 2000 №4 С 22

В гражданском праве главным образом реализуется юридическая процедура правоприменения как разновидность материально-правовых процедур

По признаку связи с правоприменением материальные процедуры делятся на две группы:

1) процедуры позитивного применения права (например, порядок реа
лизации гражданского права на занятие предпринимательской деятельно
стью);

2) процедуры, не связанные с правоприменением и действия которых
проявляются в сфере частного права (порядок заключения сделок, расторже
ния брака, исполнения обязательств и т.д.).

В первом случае в основе юридических процедур позитивного применения права находится публичное право, которое связано с публичной властью, носителем которой является государство. Возможность занятия предпринимательской деятельностью во многом связана с санкционированием ее соответствующими государственными органами.

Во втором случае имеются ввиду такие юридические процедуры, которые не связанны с правоприменением и проявляются в сфере действия частного права. Например, частным правом регулируются отношения частной собственности, обязательственные отношения, отношения, вытекающие из договоров, наследственные отношения, др. и соответственно такие юридические процедуры, которые регламентируют порядок защиты права собственности, заключения сделок, расторжения брака, исполнения обязательств, принятия наследства, др.

В основу классификации определенных правовых явлений может быть положен признак разделения отрасли права на отдельные части.

Известно, что структурными элементами системы отрасли права являются: норма права, институт права, субинститут, подотрасль. Следовательно, возможно выделение юридических процедур на уровне соответствующих структурных элементов отрасли гражданского права.

Вопрос о структуре гражданского права является дискуссионным в ци-вилистической науке, т.к. система гражданского права покоится на специфических особенностях общественных отношений, входящих в предмет гражданского права. Диссертант полагает возможным выделение юридических процедур в таких подотраслях гражданского права, как право собственности, обязательственное право, личные неимущественные права, право на результаты творческой деятельности, наследственное право; институтах договорных и внедоговорных обязательств, других; субинститутах обязательств по реализации имущества, обязательств по выполнению работ, оказанию услуг, обязательств по страхованию и других обязательств.

В зависимости от принадлежности к гражданско-правовой отрасли юридические процедуры подразделяются на: гражданско-правовые; межотраслевые.

Гражданско-правовые юридические процедуры - это сугубо внутриотраслевые процедуры, регулируемые гражданским законодательством (юри-

дические процедуры приобретения и передачи права собственности, вступления и принятия наследства, другие).

К межотраслевым юридическим процедурам, закрепленным в том числе гражданским законодательством, относятся процедуры регистрации, процедуры торгов, др. Здесь используется как гражданское законодательство, так и нормативные акты иной отраслевой принадлежности. Например, вопросы, связанные с основаниями и порядком проведения торгов, регулируются не только ГК РФ, но и ФЗ от 21 июля 1997 года №119-ФЗ «Об исполнительном производстве». В данном случае материальное гражданское право переплетено с процедурным исполнительным производством особыми межотраслевыми связями. При этом исполнительное производство является средством принудительной реализации гражданско-правовых норм.

По характеру установления возможно выделение: юридических процедур, которые закрепляются нормативно, т.е. в законодательстве; юридических процедур, устанавливаемых в рамках индивидуально-правового регулирования самими участниками гражданских отношений; юридических процедур промежуточного регулирования.

Разница в данном случае заключается в том, что юридические процедуры, с одной стороны, представляют отношения и институты, носящие преимущественно частноправовой характер, а, с другой стороны, юридические процедуры выражают отношения, которые имеют форму государственного властвования. Однако между этими крайними точками располагается цепь положений и институтов промежуточного характера, в которых или государство выступает в гражданском обороте наряду с гражданами и организациями, входя в область гражданско-правового нормирования, или же наоборот частно-договорные отношения переходят под влияние норм публичного регулирования. Примерами тому могут служить юридические процедуры государственного регулирования предпринимательской деятельности.

В зависимости от поставленных целей юридические процедуры в гражданском праве могут быть поделены на: юридические процедуры, применяемые для реализации цели организации нормального существования субъективного гражданского права; юридические процедуры, устанавливаемые и применяемые для цели защиты субъективных гражданских прав (претензионные процедуры и др.).

В данной классификации отражаются процессы соотношения субъективных гражданских прав и способов их защиты. Сплетение материального и процессуального права отражалось на всем протяжении истории. В ГПК РФ мы можем найти нормы материального права, например, установление ответственности за убытки, причиненные неправильным обеспечением иска, а в ГК РФ, наоборот, имеется целый ряд норм процессуального права. Реализации цели защиты субъективных гражданских прав способствуют также гражданско-правовые санкции.

В основу классификации юридических процедур в гражданском праве может быть положен стадийный принцип: юридические процедуры, применяемые на стадии возникновения правоотношений; юридические процедуры,

устанавливаемые на стадии активной реализации содержания (существования) правоотношений; юридические процедуры, применяемые на стадии прекращения правоотношений. В отдельных случаях возможна также дополнительная (факультативная) стадия - изменения (трансформации) юридических процедур в гражданском праве.

Вторая глава диссертации - «Юридические процедуры, применяемые при легализации и прекращение субъектов гражданского права».

Первый параграф главы второй - «Юридические процедуры создания и прекращения юридических лиц как субъектов гражданского права».

По мнению диссертанта, процедуры легализации и прекращения юридических лиц имеют много общего. Во-первых, они непосредственно затрагивают субъектов гражданского права. Во-вторых, эти процедуры направлены на определение момента начала легального (законного) функционирования субъекта либо момента прекращения его деятельности. Другими словами, указанные процедуры связаны с возникновением или прекращением правосубъектности. В-третьих, одним из центральных этапов всех данных процедур выступает государственная регистрация - публично-правовой элемент юридических процедур, влияющий, тем не менее, и на область частного права. В-четвертых, применительно к этим процедурам можно одновременно выделить как частноправовое, так и публично-правовое их значение.

Диссертант указывает и на общие отличия исследуемых юридических процедур. Так, данные процедуры затрагивают качественно различающихся субъектов гражданского права. Как следствие, можно разграничивать данные процедуры по их целям, стадиям и конкретному содержанию этих стадий.

Практически нигде в специальных литературных источниках не встречается определение правовой категории «создание (образование) юридического лица». По мнению диссертанта, под созданием (образованием) юридического лица нужно понимать юридическую процедуру возникновения нового коллективного субъекта гражданского права (юридического лица). В целом же, с точки зрения правосубъектности процедуру создания (образования) юридического лица нужно расценивать как процесс оформления правоспособности организации.

В учебной юридической литературе по гражданскому праву при рассмотрении вопросов создания юридических лиц обычно обращается внимание, во-первых, на способы создания юридических лиц, а во-вторых, на государственную регистрацию данных субъектов. При этом среди способов создания юридических лиц традиционно выделяют распорядительный, уведомительный, разрешительный, нормативно-явочный (явочно-нормативный) способы. В отечественной юридической практике создания юридических лиц используется три способа создания юридического лица - нормативно-явочный (основной по степени распространения), разрешительный и распорядительный. В соответствии с действующим законодательством, применение указанных способов разграничивается в зависимости от организационно-

правовой формы создаваемого юридического лица, а также, в некоторых случаях, и вида его будущей деятельности (например, кредитные организации)

Применительно к каждому из указанных выше способов образования юридических лиц несколько различаются и юридические процедуры создания юридического лица. В рамках нормативно-явочного способа создания юридического лица соответствующая юридическая процедура распадается на ряд этапов. Первый этап представляет собой подготовительную, предреги-страционную стадию. На данном этапе формируется воля учредителей (учредителя) будущего юридического лица, и она выражается во вне. При этом оформляются письменные документы, отражающие волеизъявление участников, а также подготавливаются иные документы и осуществляются другие действия, необходимые для государственной регистрации юридического лица. На этом этапе учредителями производятся, например, такие юридические действия: созывается и проводится собрание учредителей, формируется уставный (складочный) капитал либо его часть, уплачивается государственная пошлина за государственную регистрацию и проч. Состав документов, оформляемых на данной стадии, определяется в соответствии со ст. 12 ФЗ от 8 августа 2001 года№129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (с изменениями и дополнениями)^13.

Автор диссертации считает возможным предложить законодателю некоторую корректировку нормы п.З ст.90 ГК РФ и иных аналогичных норм действующего законодательства о формировании уставного капитала. В п.З ст.90 ГК РФ необходимо сформулировать следующее правовое предписание: уставный капитал общества с ограниченной ответственностью к моменту обращения в соответствии с законом в орган, осуществляющий государственную регистрацию общества, должен быть оплачен его участниками не менее, чем наполовину. Как представляется, подобная корректировка гражданского законодательства повысит, в известной мере, его эффективность, поскольку соответствующая правовая норма в новой редакции будет более отвечать складывающимся на практике общественным отношениям.

Второй и, по существу, центральный этап исследуемой юридической процедуры - государственная регистрация юридического лица - выступает уже как нормативно установленная юридическая процедура. Правовые основы данной процедуры определяются в соответствии с ФЗ от 8 августа 2001 года и рядом подзаконных актов.

Исследование норм ФЗ от 8 августа 2001 года позволяет в самом общем виде выделить следующие этапы (стадии) юридической процедуры государственной регистрации юридического лица:

- Подача в регистрирующий орган необходимых для государственной регистрации документов. Согласно п.1 ст.9 ФЗ от 8 августа 2001 года, документы представляются в регистрирующий орган непосредственно или на-

" Собрание законодательства РФ 2001 №33 (часть I) Ст 5431

правляются почтовым отправлением с объявленной ценностью при его пересылке и описью вложения. Иные способы представления документов в регистрирующий орган могут быть определены Правительством РФ. При подаче документов заявителю выдается расписка в получении документов с указанием перечня и даты их получения регистрирующим органом (п.З ст.9 ФЗ от 8 августа 2001 года). Расписка должна быть выдана в день получения документов регистрирующим органом. Такие правила действует в случае, если документы представляются в регистрирующий орган непосредственно заявителем. В иных ситуациях, в том числе при поступлении в регистрирующий орган документов, направленных по почте, расписка высылается в течение рабочего дня, следующего за днем получения документов регистрирующим органом, по указанному заявителем почтовому адресу с уведомлением о вручении.

- Проверка представленных заявителем документов и осуществление
государственной регистрации юридического лица (отказ в государственной
регистрации юридического лица). Как установлено в ст.8 ФЗ от 8 августа
2001 года, государственная регистрация юридического лица осуществляется
по месту нахождения указанного учредителями в заявлении о государствен
ной регистрации постоянно действующего исполнительного органа, в случае
отсутствия такого исполнительного органа - по месту нахождения иного ор
гана или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без
доверенности. Срок государственной регистрации - не более чем пять рабо
чих дней со дня представления документов в регистрирующий орган. Со
гласно ст.11 ФЗ от 8 августа 2001 года, решение о государственной регистра
ции, принятое регистрирующим органом, является основанием внесения со
ответствующей записи в соответствующий государственный реестр. Момен
том государственной регистрации признается внесение регистрирующим ор
ганом соответствующей записи в соответствующий государственный реестр.

- Выдача документов о государственной регистрации (об отказе в госу
дарственной регистрации). При осуществлении государственной регистрации
регистрирующий орган не позднее одного рабочего дня с момента государст
венной регистрации выдает (направляет) заявителю документ, подтвер
ждающий факт внесения записи в соответствующий государственный реестр
(п.З ст.11 ФЗ от 8 августа 2001 года).

Кроме того, регистрирующий орган в срок не более, чем пять рабочих дней с момента государственной регистрации представляет в порядке, установленном Правительством РФ, сведения, содержащиеся в едином государственном реестре юридических лиц, в государственные внебюджетные фонды для регистрации юридических лиц в качестве страхователей. Наряду с этим, регистрирующий орган в этот же срок представляет сведения о регистрации в государственные органы, определенные Правительством РФ.

Решение об отказе в государственной регистрации также направляется лицу, указанному в заявлении о государственной регистрации, с уведомлением о вручении такого решения (п.4 ст.23 ФЗ от 8 августа 2001 года). Данное

решение может быть обжаловано в судебном порядке (п.5 ст.23 ФЗ от 8 августа 2001 года)^14.

Последний из названных этапов юридической процедуры государственной регистрации юридического лица (этап выдачи документов и осуществления других названных выше действий) относится к указанной процедуре лишь постольку, поскольку он закреплен вместе с остальными этапами в одном нормативном акте. Строго формально нужно указать, что этот этап реализуется уже после государственной регистрации. Соответственно, при нормативно-явочном способе создания юридического лица имеет место и третий этап процедуры создания юридического лица - послерегистрационный этап, который завершает процесс легитимации юридического лица как субъекта гражданского права. Таким образом, на наш взгляд, правомерно в рамках нормативно-явочного способа создания юридических лиц выделять три этапа: предрегистрационный, регистрационный и послерегистрационный этапы создания юридического лица.

Более сложной, по сравнению с описанной, является юридическая процедура образования юридического лица при реализации другого - разрешительного способа создания. Диссертантом рассмотрены основы этой процедуры на примере возникновения кредитной организации. Данная процедура регламентируется в соответствии с Федеральным законом от 3 февраля 1996 года № 17-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» с изменениями и дополнениями^15, а также ФЗ от 8 августа 2001 года. Кроме того, указанные отношения нормируются и некоторыми подзаконными актами^16.

Анализ совокупности всех обозначенных этапов образования кредитной организации показывает, что, как и в случае с нормативно-явочным способом, при создании юридического лица в рамках разрешительного порядка также можно выделить три базовых этапа процедуры легитимации юридического лица - предрегистрационный, регистрационный и послерегистрационный этапы.

Выделение трех схожих этапов процедуры создания юридического лица при нормативно-явочном и разрешительном способах позволяет предположить, что эти же три этапа имеют место и при распорядительном способе создания юридического лица. Действительно, это так, поскольку данный способ, как установлено в отечественном законодательстве, также связан с необходимостью государственной регистрации юридического лица. Основной специфической чертой данного способа является принятие на предрегистра-ционном этапе решения об образовании юридического лица в форме соответствующего распоряжения уполномоченного органа публичной власти. В таком порядке создаются различные государственные и муниципальные юри-

¹⁴ См например Постановгение Прелщиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 10 июля 2001 года №557/01 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ 2001 №11

" Собрание законодатетктва РФ 1996 №6 Ст492 1998 №31 Ст3829 1999 №8 Ст3459 №28 Ст3469 Ст347О 2001 №26 Ст2586 №33(ЧаслЛ) Ст3424 2002 №12 Ст 1093 2003 №27(часть 1) Ст27О0 №50 Ст4855 №52 (часть!) Ст 5033 Ст5037 '"См например Инструкция ЦБР от 14 января 2004 года №109 И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензии на со шествпение банковских операции» //Вестник Банка России 2004 №15

дические лица, в частности, основная масса органов публичной власти, являющихся, как правило, юридическими лицами - учреждениями.

Различается характер правового регулирования нормативно-явочного способа, с одной стороны, и разрешительного, а также распорядительного, с другой. Сравнение данных способов создания юридических лиц показывает, что при закреплении нормативно-явочного способа используется какдис-позитивный, так и императивный прием правового регулирования, а в других случаях - в основном только императивный.

Отмеченные выше три этапа - предрегистрационный, регистрационный и послерегистрационный — нужно выделять и в ситуациях с прекращением юридического лица. Соответственно, юридические процедуры легализации и прекращения юридических лиц в своей основе носят схожий характер (с точки зрения существования единых названных этапов этих процедур).

По мнению диссертанта, можно предложить законодателю внести изменения в ст. 14 ФЗ от 8 августа 2001 года и закрепить здесь обязанность заявителя при реорганизации в форме присоединения предоставлять на регистрацию в том числе и договор о присоединении.

Основная специфика процедуры реорганизации в сравнении с юридической процедурой создания юридического лица проявляется на предрегист-рационном этапе. Данная специфика зависит от организационно-правовой формы реорганизуемого юридического лица, вида реорганизации, ее формы, а в некоторых ситуациях — и от размера чистых активов организаций. В конечном счете, эта специфика проявляется в особенностях процедуры реорганизации - в ее этапах и их конкретном содержании.

По своей правовой природе ликвидация юридического лица есть не только форма его прекращения, но и особая юридическая процедура. В отличии от процедуры создания юридического лица, направленной на возникновение нового правосубъектного образования, данная юридическая процедура устанавливается и осуществляется в целях полного прекращения существования юридического лица как субъекта гражданского права. Соответственно, прекращается и возможность участия организации в отношениях, регламентируемых иными сферами права.

Ликвидационная процедура представляет собой нормативно установленную юридическую процедуру с некоторыми элементами диспозитивно-сти. Эти элементы выражаются в том, что участники исследуемой процедуры в определенной мере самостоятельно формируют последовательность и сроки совершения действий, составляющих конкретное содержание ликвидационной процедуры.

Второй параграф главы второй - «Юридические процедуры легализации и прекращения деятельности индивидуальных предпринимателей».

Проблематика, связанная с исследованием вопроса о процедурах легализации и прекращении статуса индивидуального предпринимателя, становится актуальной в связи с тем, что здесь ярко проявляется принцип соотношения публичного и частного начал в правовом регулировании.

В последние годы наметилась явная тенденция законодателя сблизить процедуры формирования и прекращения правового статуса индивидуального и коллективного предпринимателя.

По мнению диссертанта, следует различать две возможные, согласно действующего законодательства, юридические процедуры наделения лица статусом индивидуального предпринимателя:

(1) общую (ординарную) процедуру государственной регистрации в
соответствии с требованиями ФЗ от 8 августа 2001 года;

Как и в ситуации с определением государственной регистрацией юридических лиц, государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей следует охарактеризовать как юридическую процедуру, осуществляемую уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в рамках которой производится внесение в государственные реестры сведений о приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений об индивидуальных предпринимателях в соответствии с законодательством.

Процедура получения статуса индивидуального предпринимателя
имеет существенные черты, общие с аналогичной процедурой создания юри
дического лица. Обе эти процедуры распадаются на три взаимосвязанных
этапа - предрегистрационный, регистрационный и послерегистрационный
этапы. ' ;

Процесс прекращения статуса индивидуального предпринимателя представляет собой определенную последовательность юридических процедур, которые в своей совокупности образуют две самостоятельных группы юридических процедур: процедуры добровольного прекращения правового статуса индивидуального предпринимателя и процедуры принудительного прекращения правового статуса индивидуального предпринимателя.

' Все процедуры прекращения деятельности индивидуального предпринимателя имеют общую черту - в их рамках, также как и в процедурах получения лицом соответствующего статуса, выделяются предрегистрационный, регистрационный и послерегистрационный этапы. Вместе с тем, процедура добровольного прекращения деятельности индивидуального предпринимателя существенно отличается от аналогичной принудительной процедуры в сторону некоторого усложнения. Основная особенность здесь состоит в существе предрегистрационного этапа, включающего в себя совокупность целого ряда специальных действий.

Глава третья - «Юридические процедуры в договорном праве».

Первый параграф главы второй - «Гражданско-правовой договор как юридическая процедура».

В теории гражданского права категория «договор» обычно рассматривается в различных значениях. С одной стороны, договор выступает как сделка. В таком понимании договор есть юридический факт, влекущий соответствую щие гражданско-правовые последствия - возникновение, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей, т.е. правоотношений. С другой стороны, договор оценивается как само это правоотношение (договорное обязательство). Здесь договор представляет собой юридическую связь его сторон (участников). Существо данной связи составляет совокупность субъективных прав и обязанностей участников договора-правоотношения. Кроме того, с точки зрения практики договор зачастую справедливо рассматривается как документ (письменный акт), устанавливающий и выражающий волю сторон договора.

Интересно обратить внимание на то обстоятельство, что два первых доктринальных понимания термина «договор», по существу, совпадают с известными стадиями (элементами) правового регулирования (возникновение юридического факта - появление правоотношения). Однако поскольку в рамках механизма правового регулирования в теории права выделяют и иные стадии (элементы), то, на наш взгляд, целесообразно рассматривать договор и в других проявлениях. Таким образом, соглашаясь со всеми приведенными доктринальными толкованиями термина «договор», автор хотела бы подчеркнуть, что анализируемая правовая категория, по ее мнению, имеет еще и другие значения.

Договор следует определить и как правовой институт - совокупность соответствующих норм о гражданско-правовых договорах (договорное право, гражданско-правовой институт договора). Иными словами, договор существует не только как сделка и как правоотношение, но и в нормативной сфере, в правовых нормах. Кроме того, договор нужно рассматривать и на завершающей стадии правового регулирования - стадии реализации субъективных прав и обязанностей. Здесь договор уже имеет стадийную природу, которая подчеркивает его процедурный характер.

В связи с договором, а также непосредственно в рамках договора имеют место различные юридические процедуры. Все эти юридические процедуры урегулированы обязательственным правом (структурной частью гражданского права), включая и такое его подразделение как договорное право. В сфере обязательственного права как совокупности соответствующих правовых норм можно выделить нормы, опосредующие ряд договорных процедур: заключения договора, его исполнения, изменения и расторжения. Совершенно очевидно, что данные процедуры фактически распределяются по одноименным стадиям существования договора. Указанные процедуры оформляются такими нормами обязательственного права, которые закрепляют определенную последовательность юридических действий, связанных с договором. Следовательно, в обязательственном праве следует выделять правовые

нормы процедурного характера, при помощи которых устанавливаются те или иные юридические процедуры. Конечно, наряду с подобными нормами в обязательственном праве, как представляется, существуют и такие правовые нормы, которые следует определить как статусные нормы (от лат. «status» -состояние, положение). Они закрепляют особенности как гражданско-правового договора, вообще, так и каждого типа (купля-продажа, аренда, подряд и проч.) и вида договора (например, розничной купли-продажи, продажи недвижимости, продажи предприятия и т.д), в частности. Это правовые нормы об отдельных элементах гражданско-правового договора (его субъектах, содержании и др.). Другими словами, вторая группа норм обязательственного права (статусные) отвечает на вопрос «что?», «что есть данный договор?». При помощи этих норм можно оценить состояние договора, его положение в сравнении с другими договорами. Первая же группа норм- нормы процедурные- отвечают на вопрос «как?» - как заключить договор, как его исполнить, как его изменить или расторгнуть.

Процедурные и статусные нормы обязательственного права взаимосвязаны. Отмеченная связь проявляется в том, что процедурные нормы обязательственного права обеспечивают реализацию его статусных норм. Рассмотренное подразделение правовых норм обязательственного права на процедурные и статусные характерно и для иных частей гражданского права, например, для права собственности. Таким образом, анализируемое деление правовых норм является общим свойством гражданского права как отрасли права.

Для гражданского права в целом не характерно наличие значительного числа юридических процедур, которые оформляются императивно. В тоже время, в ряде случаев оно не может вовсе обойтись без них, например, в договорном праве, при регулировании отношений внутри юридического лица (так называемых корпоративных отношений) и в ряде иных случаев.

Зачастую процедуры в обязательственном праве нормативно устанавливаются лишь в самых общих чертах. При этом гражданским правом конкретным субъектам гражданских правоотношений предоставляется возможность на соответствующей нормативной основе наполнить юридическую процедуру собственным содержанием с учетом особенностей конкретной ситуации.

В рамках обязательственного права можно выделить следующие основные нормативно установленные процедуры: преддоговорные процедуры -процедуры заключения договора; трансформационные процедуры - изменения и расторжения (прекращения) договора; процедуры исполнения договора.

Наряду с имеющимися в литературе значениями термина «договор», его следует охарактеризовать еще и как юридическую процедуру. В таком виде договор представляет собой совокупность юридических процедур исполнения договора. Договор имеет такой процедурный характер, является юридической процедурой в той части, в какой этой процедурой является его исполнение.

Договор как программа и договор как юридическая процедура - это близкие по смыслу понятия. Вместе с тем, полностью они не совпадают. Договор в качестве программы есть стратегия поведения его сторон, стратегия осуществления прав и исполнения договорных обязанностей. Поэтому данное понимание договора близко к договору-правоотношению. В свою очередь договор-процедура - это уже совокупность конкретных стадий (этапов) осуществления и исполнения отмеченных прав и обязанностей.

Исполнение договора как правовой феномен необходимо одновременно (т.е. целостно) рассматривать в различных проявлениях: как исполнение субъективных обязанностей, как юридический факт, в качестве соответствующей юридической процедуры - совокупности последовательно совершаемых действий, составляющих содержание субъективных обязанностей, а также субъективных прав участников договора.

В рамках исполнения любого гражданского договорного обязательства можно выделить определенную последовательность действий. Эти действия по отдельности зачастую носят характер фактических. Вместе с тем, в своей совокупности они представляют собой осуществление юридически значимой деятельности. Именно в таком смысле объединение этих действий стоит именовать юридической процедурой. Более того, можно утверждать, что при помощи указанных действий осуществляется фактическая связь реализации субъективного права с исполнением корреспондирующей юридической обязанности.

С точки зрения структуры механизма правового регулирования исполнение договора следует признать стадией реализации субъективных прав и юридических обязанностей, которая, по общему правилу, завершает процесс правового регулирования.

Исследуя договорные юридические процедуры, автор сделала вывод о необходимости некоторого совершенствования правового регулирования отношений в области обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств. В данной области законодателю следует: увеличить срок для обращения потерпевшего с заявлением о страховой выплате; переложить бремя сбора основной массы документов, подтверждающих основания и размер выплат, с потерпевшего на самого страховщика; четко закрепить в законодательстве имущественные санкции в пользу потерпевшего за просрочку страховой выплаты, за ее невыплату. Целесообразно установить законную неустойку и ограничить или вовсе исключить для данной ситуации применение ст.ЗЗЗ ГК РФ. Также в целях упрощения процедуры осуществления страховой выплаты в сфере обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств сохранить обязанность потерпевшего уведомлять страховщика о наступлении страхового случая, но лишь в форме соответствующего заявления потерпевшего. .

Определение содержания практически любой юридической процедуры (как нормативное, так непосредственно самими участниками гражданских отношений) должно включать в себя установление конкретных действий, составляющих эту процедуру, т.е. основных параметров этих действий —

субъектов (кто делает?), объектов (что делает?), срока (сроков) осуществления (когда делает?).

Оформление юридических процедур в законодательстве преследует определенные нормативные цели (интересы): защита слабой стороны в правоотношении, в частности, потерпевшего от дорожно-транспортного происшествия, охрана интересов иных кредиторов, охрана публичных интересов и проч.

Исполнение договора по своему характеру может быть двух видов -добровольное исполнение и принудительное исполнение. Добровольное исполнение договора можно расценивать как юридическую процедуру, которая вытекает (или непосредственно устанавливается) из норм гражданского права и положений соответствующего договора. Под процедурой принудительного исполнения договора следует понимать совокупность последовательно совершаемых действий, направленных на принудительную реализацию договорных условий. Существом и целью установления такой процедуры является оказание содействия правообладателю в осуществлении его субъективных прав, следующих из договора. При этом в рамках данной юридической процедуры названное содействие оказывается, прежде всего, органами публичной власти, среди которых главенствующее место занимают суды. В данной ситуации процедура принудительного исполнения договора уже носит юрис-дикционный характер.

Второй параграф третьей главы - «Юридические процедуры заключения, изменения и расторжения гражданско-правового договора».

В рамках заключения гражданско-правового договора следует выде
лять такие процедуры, как: , , ,

1) Процедуры преддоговорных взаимоотношений между сторонами,
которые могут оформляться отдельными особыми договорными конструк
циями (например, предварительный договор в соответствии со ст.429 ГК РФ)
или же становиться, в свою очередь, основой для возникновения отдельных,
самостоятельных правоотношений между сторонами (например, процедура
урегулирования разногласий между сторонами при заключении договора по
ставки согласно ст.507 ГК РФ).

2) Процедура формирования оферты и акцепта. Процессы формирова
ние оферты и акцепта следует рассматривать в рамках единой процедуры в
связи с общностью их правовой природы. При этом законодатель различает
категории «процесс .заключения договора» как динамичный процесс форми
рования договора (см., например, ст.432 ГК РФ) и «момент заключения дого
вора» как статику (результат) договорного процесса такого формирования
(см., например, ст.433 ГК РФ). К тому же и сам законодатель придерживается
позиции, что юридическое значение (юридическое действие в его динамике)
оферта приобретает лишь с момента ее получения адресатом (п.2 ст.435 ГК
РФ). Четкое юридическое разграничение оферты и акцепта невозможно уже
и по той причине, что оферту и акцепт нельзя признать самостоятельными
односторонними сделками.

3) Процедура признания договора заключенным. Совокупность таких действий, как формирование оферты, направление ее адресату, формирование акцепта и получение акцепта еще не отвечает на вопрос о заключении договора. По общему правилу, договор считается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, ее акцепта (п.1 ст.433 ГК РФ). Вместе с тем, данное правило имеет исключения. Прежде всего, такое исключение касается так называемых реальных договоров, т.е. договоров, заключение которых происходит не в момент достижения согласия между сторонами (как об этом сказано в п.1 ст.432 ГК РФ, правда, при этом в рамках исключающего другие подходы определения), а в момент передачи вещи (п.2 ст.433 ГК РФ). В связи с этим применимым является положение ст.224 ГК РФ, вводящее и детализирующее категорию «передачи».

В законе не только должна быть указана возможность определения договора как реального, но и предусмотрены конкретные предпосылки для такого применения.

Процедуры изменения и расторжения договора представляют собой результат реализации единой совокупности процедурных норм обязательственного права. Процедуры изменения и расторжения договора тесно взаимосвязаны с процедурой исполнения. Процедуры заключения, изменения и расторжения гражданско-правового договора возможны как в рамках добровольной, так и принудительной (судебной) реализации. Процедура принудительной (судебной) реализации обязанности предусматривает также особую обязательную стадию - стадию досудебного урегулирования.

Законодатель последовательно проводит принцип двухэтапного процесса урегулирования разногласий между сторонами, приведших к вопросу об изменении или расторжении договора. На первом этапе законодатель требует от сторон предпринять попытки по урегулированию разногласий. Лишь в случае недостижения положительного результата таких попыток может идти речь о рассмотрении вопроса об изменении или расторжении договора (второй этап).

В «Заключении» сформулированы основные выводы и предложения по совершенствованию гражданского законодательства.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

1.Давыдова Г.Н. Правовая категория «юридическая процедура» в гражданском праве // Конституционные преобразования 1993-2003 годов в Российской Федерации: правовой, экономический и социально-психологический аспекты: материалы Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов. - Казань: Изд-во «Таглимат» Института экономики, управления и права, 2003 - 268 с. - С.123-124.

2. Давыдова Г.Н. Понятие и значение юридических процедур в гражданском праве - §1 Главы 5 коллективной монографии: Право и экономика в условиях рынка/ Под науч. ред. докт. юрид. наук, проф. Фаткудинова З.М.,

канд. юрид. наук, доц. Ахметьяновой З.А. - Казань: Издательство «Тагли-мат» Института экономики, управления и права, 2004. - 348 с. - С.294-310.

3. Давыдова Г.Н. О процедурных нормах обязательственного права и
гражданско-правовом договоре как юридической процедуре // Материалы
юбилейной Всероссийской научной конференции «Два века юридической
науки и образования в Казанском университете» (г. Казань, 13-14 мая 2004
года). - Казань: Центр инновационных технологий, 2004. - 664 с. - С.571-
574.

4. Давыдова Г.Н. Виды юридических процедур в гражданском праве //
Правовые проблемы регулирования экономических отношений: Материалы
Междунар. научн. конгресса «Проблемы качества экономического роста»,
27-28 мая 2004 г. 4.4 / Отв. ред.: А.Е. Пилецкий. - Самара: Изд-во Самар. гос.
экой акад., 2004-344 с.-С.81-84.

5. Давыдова Г.Н. Юридические процедуры создания юридических
лиц//Правовое регулирование социально-экономических отношений в усло
виях реформ. - Казань: Изд-во «Таглимат» Института экономики, управле
ния и права, 2004 - 254с. - С.158-160.

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Кийко Андрей Юрьевич

Частноправовые и публичные начала в

гражданско-правовом регулировании

государственного имущества в хозяйственном

обороте России автореф. дис. на соиск. учен. степ.

канд. юрид. наук

Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд.

юрид. наук

Специальность 12.00.03

Москва

Российская государственная библиотека diss.rsl.ru

2006

Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в

фонде РГБ:

Кийко Андрей Юрьевич

Частноправовые и публичные начала в

гражданско-правовом регулировании

государственного имущества в хозяйственном

обороте России автореф. дис. на соиск. учен.

степ. канд. юрид. наук

Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. юрид. наук

Специальность 12.00.03

Волгоград - 2004

Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст)

SLOGS'-4

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Современные исследования системы права не могут игнорировать деления права на публичное и частное. Отсутствие фундаментальных работ советского периода по рассматриваемой проблематике, эволюция системы права, накопление новых знаний о государственно-правовых явлениях неизбежно влекут необходимость исследования генезиса дуализма права с позиций дореволюционных и современных российских теорий, а также взглядов зарубежных авторов на проблему разграничения публичного и частного права, поиск оптимальных критериев разграничения этих правовых сфер.

Назрела потребность адекватного отражения публичных и частных интересов в формирующемся российском законодательстве. Данный аспект четко прослеживается в Послании Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 года, в частности, им было сказано: «...Правительству надо прежде всего провести реструктуризацию огромной сети бюджетных учреждений, которые растут как грибы по всей стране, - изменив порядок их финансирования и сам статус значительной части таких учреждений. ...В стране сейчас - свыше 35тысяч федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои «услуги» по проведению экспертиз, консультаций и так далее. В этом году Правительство должно изъять из компетенции государственных учреждений - не являющихся органами управления - властные полномочия. Кроме того, государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов. ...Я уже говорил, что каждый уровень власти должен иметь только то имущество, которое необходимо ему для исполнения закрепленных за ним публичных полномочий — и не более того. Это надо иметь в виду и при дальнейшем сокращении функций министерств и ведомств»^1.

Обозначенная проблема приобретает особую остроту при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией и защитой субъективного права государственной собственности. Ее недостаточное теоретическое освещение приво-

1 Послание Президента Российской Федерации федеральному Собранию Российской

Федерации//Российская газета, от 26 мая 2004 года. j f»O£ НАЦИОНАЛЬНАЯ

з ■ МММОТСКА

дит к тому, что правоотношения со столь специфическим субъектным составом фактически не развиваются. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования не имеют возможности в полном объеме реализовы-вать собственные правомочия и эффективно защищать свои имущественные права, что существенно усложняет участие указанных лиц в хозяйственном обороте и оборот принадлежащих им на праве собственности объектов.

Государство, субъекты РФ и муниципальные образования недостаточно широко используют субинституты гражданского права, позволяющие получать неналоговые доходы без отчуждения принадлежащего им имущества (эксплуатация имущественных комплексов, использование имущества третьих лиц с приобретением в свою собственность извлекаемых плодов, продукции, доходов и т.п.).

Особую остроту проблемы взаимопроникновения, взаимовлияния и установления оптимального соотношения между публичным и частноправовым регулированием приобретают при рассмотрении вопросов, касающихся государства как особого субъекта гражданского права. Непроработанность публично-правовой составляющей этой комплексной системы отношений приводит к тому, что в целом система, основу которой составляет частноправовое регулирование, оказывается во многом нежизнеспособной и неэффективной.

Принципиальную значимость также приобретают проблемы государственной собственности, ее эффективного использования. Сейчас государство безраздельно владеет свыше 35 тысячами предприятий. Кроме того, ему принадлежит не менее четверти капитала в 2,5 тысячах акционерных обществ и недвижимость, общей площадью в 337 миллионов квадратных метров. В то же время отдача от всего этого имущества более чем скромная (1,5% от всех доходов государства), между тем, содержать такое имущество становится все более накладно^1.

Разработка эффективного механизма управления государственной собственностью становится жизненно важной особенно сейчас, когда для государства все более насущным становится изыскание ресурсов, необходимых для несения «бремени социальных издержек», возложенного на него обществом.

Необходимо констатировать, что на сегодня в теории права отсутствуют фундаментальные научные исследования по вышеуказанным вопросам, кото-

¹ Россия в^цифрах^Справочник по государственным предприятиям России. М., 2003. С. 157{

рые основывались бы на глубоком теоретическом подходе и признании необходимости сочетания публичных и частноправовых элементов в подобном регулировании. В свете вышеизложенного попытка комплексной разработки практических и теоретических вопросов, касающихся участия государства в отношениях, регулируемых гражданским правом, в первую очередь, вопросов о природе и осуществлении права государственной собственности в условиях рыночной экономики, представляется своевременной и актуальной в теорети-ко-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.

Степень исследованности темы. Характеризуя состояние изученности темы, необходимо подчеркнуть следующие обстоятельства: в данном аспекте тема ранее не поднималась, а взаимодействие публичного и частного права и вопросы, связанные с участием государства в правоотношениях собственности, рассматривались врозь. На современном этапе вопрос о соотношении публичного и частого права не был предметом самостоятельного исследования в цивилистике - в указанной области можно обнаружить только многочисленные труды дореволюционных авторов. На важность и значимость разрешения проблем, связанных с публичными элементами в гражданском праве, правовым статусом государства как субъекта гражданского права, созданием новой концепции государственной собственности, а также на необходимость формирования на основе комплексного решения этих вопросов адекватной законодательной базы в последнее время не раз указывалось в публикациях видных ученых-теоретиков и практиков.

Необходимо отметить следующие монографические работы. Так, проводя исследования на тему: «Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования», д.ю.н. Ершова И.В. обратила внимание на некоторые аспекты деятельности публичных образований, связанные с использованием государственного имущества. Костин А.В. в своей работе «Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов гражданского права» рассмотрел комплекс проблем, связанных с распоряжением государственного имущества при распределении различным хозяйствующим субъектам. Однако эти работы были написаны до принятия многих федеральных законов, регулирующих непосредственно участие государства в гражданском обороте. К таким законам можно отнести: ФЗ «О государственных и му-

ниципальных унитарных предприятиях», ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», Указ Президента РФ «Об обеспечении деятельности Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства».

Среди работ, в которых нашли свое отражение новеллы российского законодательства, следует отметить диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук Смородинова М.В. на тему «Особенности гражданской правосубъектности РФ и субъектов РФ». В указанной работе затронуты некоторые проблемы, связанные с определением правового статуса публично-правовых образований, а также с содержанием правомочий собственника Российской Федерации и субъектов РФ к принадлежащему им имуществу. В диссертационном исследовании Бартковой О.Г. «Проблемы участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством» обосновывается вывод о том, что Российская Федерация занимает особое место среди иных субъектов, участвующих в имущественных отношениях, так как является публично-властным образованием, наделенным суверенитетом, и остается таковым в любых правовых отношениях. Также сделан вывод о том, что для Российской Федерации характерны особые способы приобретения и прекращения права собственности.

Тем не менее еще многие новеллы гражданского законодательства в сфере регулирования государственной собственности требуют глубокого осмысления и комментария специалистов, в частности, проблемы, касающиеся определения статуса публичного образования как субъекта гражданских правоотношений, разработки единого научного подхода к такому понятию как «государственная собственность» и реализации государством правомочий собственника в современных экономических отношениях и многие другие.

Методологическая основа диссертации. В процессе исследования использовались общенаучные методы познания: диалектический, функциональный, системно-структурный, метод сравнительного исследования, а также специальные юридические методы исследования: формально-юридический метод правового моделирования, изучение судебной практики. Публичные образования рассматриваются в единстве с тенденциями развития законодательства. Особое внимание в работе уделено сравнительному анализу федерального законодательства, нормативных актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Работа написана с учетом комплексного характера затронутых проблем. В связи с этим в диссертационном исследовании достаточно широко использованы работы юристов, представляющих как частное, так и публичное право, теоретиков права, экономистов, историков, социологов.

Теоретическая основа исследования. В дореволюционный период проблемы разграничения публичного и частного права, а также тесно связанные с этим вопросы о государстве как субъекте гражданского права занимали значительное место в трудах целой плеяды известнейших дореволюционных цивилистов и государствоведов: Ю.С. Гамбарова, Н.Л. Дювернуа, Р. Иеринга, Н.М. Коркунова, Д.И. Мейера, И.А. Покровского, Г.Ф. Шершеневича и других. Особо хотелось остановиться на работах, специально посвященных исследуемым проблемам, к их числу можно отнести фундаментальные работы К.Д. Кавелина и Н. Лазаревского.

В советский период к вопросам, непосредственно касающимся публичного и частного права, ученые-правоведы практически не обращались, исключение составляют работы М.М. Агаркова, Б.Б.Черепахина. В то же время именно тогда увидели свет фундаментальные труды советских цивилистов: А.В. Бенедиктова, Д.М. Генкина, А.В. Карасса, СМ. Корнеева, касающиеся проблематики государственной собственности, которые были использованы автором при диссертационном исследовании.

Общетеоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых: С.С. Алексеева, В.П. Камышанского, В.А. Мусина, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, В.П. Грибанова, В.А. Рыбакова, О.С. Иоффе, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Е.А. Флейшиц, P.O. Халфиной, В.А. Тархова, Л.В. Щенниковой, В.Ф. Яковлева и других. Ряд перечисленных авторов в своих трудах последних лет непосредственно обращались к проблемам, затронутым в диссертационном исследовании, к числу таковых можно отнести работы В.А. Тархова, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Е.А. Суханова, В.А. Рыбакова.

Учитывая специфику затрагиваемых вопросов, заключающуюся в их комплексном характере, автор при написании настоящего диссертационного исследования обращался к трудам ученых-юристов нецивилистических направлений: Е.И. Колюшина, Л.А. Морозовой, Ю.А. Тихомирова и других, а также ученых-экономистов, в частности: Л. Абалкина, В. Андрианова, Е. Бух-вальда, В. Куликова, Б. Мильнера, А. Николаева, В.П. Шкредова.

При написании работы автором использован также мировой опыт в части законодательного решения вопросов, являющихся предметом данного диссертационного исследования, в частности таких стран, как Великобритания, США, Франция, Япония.

Эмпирическую базу данной диссертационной работы составляют действующие и утратившие силу нормативные акты представительных и исполнительных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе нормативные акты, принятые органами государственной власти Республики Башкортостан. В процессе исследования автором использовалась опубликованная и неопубликованная практика арбитражных судов, судов общей юрисдикции, различных государственных и муниципальных органов, широко использованы справочные и статистические материалы, отобранные для исследования автором диссертации.

Объектом диссертационного исследования является сложный комплекс правоотношений, связанных с участием государства в отношениях собственности, который исследуется в трех основных направлениях, составляющих предмет настоящего диссертационного исследования. Во-первых, объективно существующие процессы взаимодействия и взаимопроникновения публичных и частных элементов правового регулирования, которые рассматриваются на примере отношений государственной собственности, где указанные процессы имеют наиболее рельефные и существенные проявления.

Во-вторых, гражданско-правовой статус государства как особого субъекта гражданского права, в первую очередь, как субъекта права собственности.

В-третьих, вопросы теории права государственной собственности и реализации государством правомочий собственника в современных экономических отношениях, рассматриваемые с учетом изменений в политико-экономической ситуации и праве Российской Федерации.

Цели и задачи исследования состоят, во-первых, в том, чтобы на основе изучения федерального законодательства, нормативных актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также практики их применения определить порядок участия государства в гражданско-правовых отношениях собственности в условиях рыночной экономики, основанной на теоретических выводах о необходимости сочетания в указанном регулировании публичных и частных элементов, и в формировании новых теоретических взглядов на эту проблему;

во-вторых, в формулировании на основе проведенных исследований практических предложений по вопросам правоприменения и совершенствования законодательного регулирования отношений государственной собственности в Российской Федерации.

Поставленные цели предопределяют нижеследующие задачи диссертационного исследования:

1. Переосмыслить с учетом произошедших в Российской Федерации со
циально-экономических изменений правовые теории и воззрения по вопросу о
разграничении и взаимодействии публичного и частного права при регулиро
вании имущественных отношений.

2. Рассмотреть современные подходы к разграничению публичного и ча
стного права и выявить основные критерии их разграничения.

3. С учетом сформулированных теоретических положений по вопросу о
соотношении публичного и частного права дать юридическую характеристику
правового статуса государства как субъекта гражданского права Российской
Федерации.

4. Сформулировать основные положения теории права государственной
собственности и его реализации в условиях осуществления экономической
реформы в Российской Федерации.

5. Сформулировать тактические и стратегические цели, а также приори
теты развития отношений государственной собственности в Российской Фе
дерации с учетом изменения социально-экономических условий и задач со
вершенствования правового регулирования в указанной области.

Научная новизна работы определяется характером постановки исследуемой проблемы, заключающимся в уяснении принципиальных теоретических положений о соотношении публичного и частного права применительно к проблемам участия государства в гражданских правоотношениях собственности и формулировании на этой теоретической основе практических предложений по реформированию и совершенствованию законодательного регулирования.

Впервые в комплексе рассмотрены проблемы, связанные с государством как участником гражданских правоотношений, а также основные подходы к уяснению изменившейся природы государственной собственности и способов ее реализации в рыночных условиях. Применительно к исследуемым проблемам решены следующие вопросы: определен критерий разграничения пуб-

личного и частного права, характер взаимодействия этих двух частей права; сформулированы особенности правового статуса государства как особого субъекта гражданского права; на основе сделанных выводов разработаны основные положения теории права государственной собственности, применительно к рыночным условиям, в частности, положения, касающиеся определения объектного состава государственной собственности, оборотоспособности государственного имущества, субъектного состава, новые подходы к управлению государственной собственностью.

На основе изучения действующей нормативно-правовой базы выработаны предложения по развитию и совершенствованию законодательства, регулирующего исследуемые отношения. В частности, обоснован вывод о необходимости принятия закона «О государственной собственности», внесения изменений в Закон «О финансово-промышленных группах» в части определения особенностей правового статуса юридических лиц с участием государства, а также сформулированы предложения по законодательному регулированию отношений, связанных с осуществлением государством своих полномочий собственника, и ряд других предложений по законодательному урегулированию имущественных отношений с участием государства.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Обоснование необходимости отказа от упрощенного, нормативистско-
го, ориентированного исключительно на практику подхода к разграничению
публичного и частного права по предмету и методу и выделения более общего
критерия, такого как - интерес, позволяющего различать публичное и частное
право на основе отношений между субъектами.

2. Вывод, что наиболее характерной и значимой областью гражданского
права, в которой традиционно в наибольшей степени переплетаются публич
ные и частные элементы, является сфера регулирования гражданско-правовых
отношений с участием государства, в первую очередь, отношений государст
венной собственности, а также утверждение, что непроработанность публич
но-правовой составляющей этого регулирования делает во многом неэффек
тивными и неработоспособными нормы гражданского права.

3. Положение о необходимости выделения в составе объектов права госу
дарственной собственности объектов исключительной собственности госу
дарства и коммерческой собственности государства в зависимости от их
функционального назначения и интересов государства.

4. Под разграничением государственной собственности следует понимать
публично-правовые отношения, складывающиеся между Российской Федера
цией как сувереном и другими публично-территориальными образованиями,
влекущие гражданско-правовые последствия в виде прекращения права собст
венности Российской Федерации на принадлежащее ей имущество, и возник
новение этого права у другого публично-территориального образования.

«Разграничение» должно предусматривать и реализацию прав Российской Федерации как собственника отчуждаемого имущества, и реализацию публично-правовых полномочий Российской Федерации как суверена. Вследствие означенной причины разграничение федеральной государственной собственности должно иметь как минимум две стадии, лишь на второй из которых учитывается воля федеральных образований в качестве субъектов гражданского права. Разграничение с точки зрения осуществления гражданской правосубъектности представляет собой действия публично-территориального образования по передаче своего имущества другому публично-территориальному образованию, влекущее переход права собственности на передаваемое имущество.

5. Положение о признании казенных предприятий некоммерческими ор
ганизациями вследствие того, что извлечение прибыли не является основной
целью деятельности вышесказанных.

6. В диссертации обосновывается вывод о том, что необходимо включить
в состав государственной казны имущество, приобретенное организациями в
процессе своей хозяйственной деятельности, так как будучи включенным в
состав государственной казны, такое имущество в любой момент формально
может стать базой имущественной ответственности государства по своим обя
зательствам.

В целях установления адекватного правового регулирования общественных отношений, связанных с ответственностью государственных предприятий, необходимо часть 2 п. 4 214 ПС РФ сформулировать следующим образом «Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не принадлежащее государственным предприятиям, составляют казну РФ, казну республики в составе РФ, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа».

7. Отнесение понятия «государственный сектор» к экономическим, неже
ли правовым. А значит, в нормативно-правовых актах оно может быть упот
реблено в управленческих целях, а также для характеристики различных па
раметров экономической деятельности Российской Федерации и ее субъектов.
Понятие «государственный сектор» не может заменить собой понятие «госу
дарственное имущество» при изучении правовых явлений в рассматриваемой
сфере.

8. Тезис о целесообразности сохранения в гражданском праве России
трехчленной классификации субъектов и отказа от введения в законодатель
ство конструкции юридического лица публичного права (государства-казны),
а также о необходимости сохранения в Российской Федерации «плюралисти
ческой модели» участия государства в гражданском обороте, при условии за
конодательной доработки этой модели.

9. Содержание нового законодательства, регулирующего унитарные
предприятия, следует привести в соответствие с ранее существовавшим зако
нодательством. Так, в диссертации обосновывается изменение пункта 4 ст. 3
ФЗ «О финансово-промышленных группах» от 30 ноября 1995 г. в связи с тем,
что в части, касающейся дочерних предприятий, не подлежит применению на
основании п. 1 ст. 37 Закона «Об унитарных предприятиях», как противоре
чащая этому Закону.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретико-методологические подходы и выводы, сделанные в исследовании, могут послужить основой для дальнейших разработок, предпринимаемых по данной проблематике как в области исследования сущностей базовых категорий, затронутых в диссертационном исследовании, так и в части определения методологических и теоретических основ законодательного разрешения рассматриваемых вопросов.

Практическая значимость исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем и ориентированностью исследования, на формулирование, исходя из сделанных выводов, предложений по совершенствованию действующего законодательства в части регулирования отношений государственной собственности и смежных институтов, которые могут оказаться полезными при подготовке и обсуждении проектов соответствующих нормативных документов.

Рекомендации и выводы практического характера могут быть использованы в целях совершенствования практики гражданско-правовых отношений с участием государства. Сформулированные в диссертационном исследовании выводы и предложения могут быть использованы:

- для проведения дальнейших научных исследований по вопросам, свя
занным с особенностями правового положения государства как участника хо
зяйственно-правовых отношений;

- при подготовке предложений по совершенствованию действующего за
конодательства об унитарных предприятиях и государственных учреждениях;

- для разработки учебных пособий и методических рекомендаций для
подготовки слушателей к семинарским, практическим занятиям.

Положения, сформулированные в диссертации, могут найти применение в учебном процессе при разработке учебных планов и программ, подготовке методических материалов в рамках дисциплин гражданско-правового цикла и смежных дисциплин.

Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена на кафедре гражданско-правовых дисциплин Государственного образовательного учреждения Высшего профессионального образования «Уфимский юридический институт МВД Российской Федерации».

Основные выводы и предложения опубликованы в печати. Результаты исследования были использованы в учебном процессе и преподавательской деятельности. Отдельные положения диссертационного исследования нашли практическое применение в деятельности Государственного Собрания - Курултая - Республики Башкортостан при принятии законодательных актов, регулирующих правовое положение государственной и муниципальной собственности.

Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Основное содержание диссертации

Во введении диссертации обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяется степень ее разработанности, ставятся цель и задачи, излагаются методы исследования, научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, дается оценка теоретического и практического значения диссертации, приводятся сведения об апробации ее результатов.

В первой главе «Соотношение частного и публичного права в гражданском законодательстве России» рассматриваются общетеоретические вопросы, связанные с взаимодействием гражданского и частного права, анализируются основные проблемы наличия публичных элементов в гражданском праве России. Раскрываются также вопросы, связанные с государством как участником гражданских правоотношений, в первую очередь вопросы статуса публично-правового образования как субъекта публичного права в гражданских правоотношениях, при разрешении которых традиционно в наибольшей степени переплетаются и сочетаются элементы публичного и частного права. Она включает в себя четыре параграфа.

В первом параграфе данной главы «Концепции разграничения публичного и частного права в современном отечественном законодательстве» исследуются теоретические вопросы, касающиеся необходимости разграничения публичного и частного права, критерии такого разграничения.

Проведенный анализ теорий деления права на частное и публичное позволил сделать вывод, что основой деления является разграничение интереса, присутствующего в правоотношении. Рассмотренные в исследовании утверждения позволили дать следующее общее определение интереса: интерес - это потребность (сознательное побуждение), выражающая в стремлении определенного субъекта воспользоваться конкретным социальным благом.

При работе над диссертацией сделаны выводы, что наличие в правоотношении частного интереса влечет за собой правовое регулирование, основанное на перечисленных принципах, и наоборот, если в конкретном правоотношении реализуется один из указанных принципов, то смело можно говорить о том, что мы имеем дело с очевидным «симптомом» частноправового отношения.

Помимо этого, автором в первой параграфе выявляются причины и формы взаимопроникновения и взаимовлияния частного и публичного права при регулировании имущественных отношений, а также сферы, где такое влияние наиболее существенно и рельефно. Определенные акценты, сделанные на теоретических проблемах в контексте рассмотрения основного вопроса о сочетании публичных и частных элементов в регулировании отношений государственной собственности, неслучайны.

Диссертант подчеркивает, что подробнейшее изучение теоретической стороны вопроса необходимо для уяснения глубинных причин и закономерностей, реализуемых в практических вопросах, касающихся участия государства в гражданском обороте, права государственной собственности. Комплексный подход к исследованию указанных сфер правового регулирования и формированию концепции законодательного решения этих вопросов невозможен без глубокого теоретического анализа проблем, связанных с частным и публичным правом.

Обобщая ход рассуждений автора по поводу разграничения публичного и частного права в гражданском праве, можно сделать ряд выводов:

Во-первых, определение и разграничение публичного и частного права ни в коем случае не должно приводить к противопоставлению их. Отрицание публичного права в угоду праву частному, хотя даже и в перспективе, влечет за собой и отрицание частного, так как при этом отпадают охранительная функция государства, необходимая для возникновения и осуществления всякого права. Лишено смысла и отрицание частного права, так как доведение этой концепции до логического завершения влечет за собой абсолютный примат публично-правовых интересов, поскольку не будет никакого противовеса тому.

Во-вторых, граница между публичным и частным правом на протяжении истории периодически менялась и меняется. На этот факт обращали внимание еще дореволюционные цивилисты, отмечая, что существующие в современном юридическом порядке различия гражданского и публичного права представляют собой лишь историческое явление и граница на протяжении истории далеко не всегда проходила в одном месте.

В-третьих, - и этот вывод является принципиально важным для настоящего диссертационного исследования - помимо упомянутой выше исторической изменчивости границы между частным и публичным правом, необходимо

иметь в виду, что даже в каждый данный момент эти границы не представляют резкой демаркационной линии. Этот признак базируется, несомненно, на идее параллельного развития и существования частного и публичного права.

Во втором параграфе «Частноправовые и публичные начала в содержании статуса публично-правового образования как субъекта публичного права в гражданских правоотношениях» осмысливаются существующие подходы к проблеме статуса публичного образования в гражданских правоотношениях и обосновывается авторская точка зрения на предложенный подход, позволяющая получить наиболее полное представление о характере правомочий публичных образований как собственников государственного имущества.

Прежде всего, анализ гражданского законодательства свидетельствует о том, что «публично-правовые образования» в цивилистической литературе совершенно правильно именуют «особым субъектом», особенность которого заключается в том, что он создается на основе публично-правового акта, преследует публичные (общественные) цели и обладает властными полномочиями. Благодаря приведенным признакам, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования относятся к особой группе субъектов гражданского права, именуемой «публично-правовые образования».

Такое «особое» правовое положение «публично-правовых образований» наряду с другими видами субъектов гражданского права приводит к выводу о принципиальных отличиях в юридической природе всех видов субъектов гражданского права между собой. На наш взгляд, отнесение «публично-правовых образований» к числу особых субъектов гражданского права обозначает следующую позицию в составе всех субъектов гражданских правоотношений:

1. Физические лица не являются юридическими лицами и публично-
правовыми образованиями;

2. Юридические лица не являются публично-правовыми образованиями
и физическими лицами;

3. Публично-правовые образования не являются физическими и юриди
ческими лицами.

Данная диспозиция кардинально отличается от основных выводов, содержащихся в исследованиях о юридической природе государства, как субъекта гражданского права, в российской юриспруденции дореволюционного периода, которые в свою очередь были сведены к тому, что государство:

. 1. в той или иной форме выступает в гражданских правоотношениях в качестве их самостоятельного участника и, следовательно, наделено гражданской правосубъектностью;

2. является юридическим лицом публичного права.

Далее автор проводит сравнительный анализ признаков юридических лиц и публично-правовых образований и делает вывод о том, что последним присущи следующие признаки:

а) признаки субъекта права (лица), (формально-юридические признаки
объективного существования как лица; обладание собственной самостоятель
ной формируемой волей; способность совершать от своего имени действия,
порождающие правовые последствия, имеют субъективные права и обязанно
сти, несут юридическую ответственность за свои действия);

б) признаки юридического лица в существующем понимании (не биоло
гическое, а производственное происхождение; организационное единство;
гражданская правосубъектность);

в) признаки «публично-правового образования» (публичная
правосубъектность; публично-территориальная обособленность относительно
равных лиц; властная обособленность и суверенитет, являющиеся
вторичными признаками лиц названной категории).

Таким образом, можно четко видеть, что понятие «публично-правовые образования» охватывается существующим понятием «юридическое лицо».

По мнению автора, можно предположить, что с точки зрения формальной логики публично-правовое образование есть юридическое лицо, но не всякое юридическое лицо есть публично-правовое образование.

В результате проведенного анализа автор предлагает в соответствии с действующим законодательством под публично-правовым образованием понимать наделенное публичной правосубъектностью, основанное на членстве граждан общественное структурно-организованное образование, обладающее властью в отношении принадлежащей ему на публичном праве территории, географически и административно обособленной относительно равных ему лиц, и находящихся на ней иных лиц. Публично-правовое образование может

быть наделено гражданской правосубъектностью в случаях, установленных законом.

На основании изложенного диссертант заключает, что государство способно самостоятельно реализовать дееспособность в международном публичном праве. Во всех иных отношениях, даже применительно к исключительной собственности государства, дееспособность реализуют государственные органы, иной аспект, специализированы ли они в отношении собственнических полномочий или нет. У государственного органа существует собственная правосубъектность, производная от правосубъектности государства. Таким образом, по содержанию правосубъектность государственного органа определяется правосубъектностью государства, причем подавляющая часть правосубъектности государственного органа - административно-правовая, а не гражданская, хотя эти элементы трудноразделимы.

В диссертации на основе анализа различных научных суждений сделан вывод, что нет необходимости менять плюралистическую модель участия государства в гражданских правоотношениях, которая сложилась в нашем законодательстве, на «монистическую», целесообразнее было бы не ломать существующее регулирование, а направить силы на его развитие и совершенствование.

Проблема в публично-правовой составляющей этой сложной правовой конструкции заключается в определении состава и компетенции органов, уполномоченных выступать от имени государства в гражданском обороте; в вопросах выделения средств в государственном бюджете на исполнение решений по искам к государству, которых на сегодня выделяется крайне недостаточно, что делает декларативными нормы об ответственности государства как частноправового субъекта.

Исходя из этого, можно сделать следующий вывод: порочность и неэффективность системы в целом в данном случае зависит не от частноправовой, а от публично-правовой составляющей. И пока публично-правовой элемент этой системы не будет надлежащим образом функционировать, рассчитывать на эффективное действие «плюралистической модели» в наших условиях не приходится.

В третьем параграфе «Участие государства в гражданских отношениях через унитарные предприятия. Правовой статус государственных учреждений» рассматривается правовое положение отечественных государ-

ственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных учреждений, также проблемы, которые наметились в законодательном регулировании их статуса и практике деятельности.

Диссертант проводит комплексный анализ положений Федеральных законов «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и «О некоммерческих организациях» в совокупности с другими нормативными актами, регламентирующими процедуру реализации собственником (уполномоченным им органом) предоставленных ему правомочий. Учитывая то, что новый федеральный закон существенно расширил полномочия собственника в отношении унитарного предприятия, в рамках диссертационной работы не представилось возможным осветить их все.

Автором делаются следующие выводы:

- во-первых, государственные предприятия, основанные на праве опера
тивного управления, должны быть сохранены в действующей системе хозяй
ствующих субъектов. Далее, поскольку основная цель деятельности казенных
предприятий не получение прибыли, а удовлетворение потребностей государ
ства и общества, обеспечение публичных нужд, они в законодательном поряд
ке должны быть переведены в категорию некоммерческих организаций.

- во-вторых, сохраняя механизм налогообложения в отношении казенных
предприятий, следует чистую прибыль оставлять в распоряжении казенных
предприятий, направляя ее на формирование фондов по установленным нор
мативам и на расширенное воспроизводство. Поэтому, с нашей точки зрения,
следует предусмотреть для казенных предприятий размер отчислений при
формировании обязательного резервного фонда, предусмотренного ст. 16 За
кона Российской Федерации «О государственных и муниципальных унитар
ных предприятиях» на примере норм Закона «Об акционерных обществах».
Данная мера необходима в условиях предусмотренного законодательством
правила о субсидиарной ответственности государства по обязательствам ка
зенного предприятия.

Кроме того, обращается особое внимание на те изменения, которые были внесены в их правовой статус новыми законодательными актами. В связи с этим отмечается, что основная часть подзаконных нормативных актов, регламентировавших ранее правовое положение унитарных предприятий, в настоящее время применяется ограниченно - лишь в той части, в которой они не противоречат ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предпри-

ятиях». Так, п. 4 ст. 3 ФЗ «О финансово-промышленных группах» от 30 ноября 1995 г. установлено, что государственные и муниципальные унитарные предприятия могут быть участниками финансово-промышленной группы в порядке и на условиях, определяемых собственником их имущества; при этом, согласно п. 5 названной статьи, они могли входить в состав такой группы только вместе со своим унитарным предприятием-учредителем.

Редакция этой статьи ФЗ «О финансово-промышленных группах» не претерпела изменений и сегодня, однако в части, касающейся дочерних предприятий, она не подлежит применению на основании п. 1 ст. 37 Закона Российской Федерации «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», как противоречащая этому Закону.

Анализируя вышесказанное положение, можно сделать вывод, что в действующий ГК РФ необходимо включить ряд норм, которые регулировали бы вопросы, связанные с минимальным объёмом финансирования собственником созданного им учреждения, и исключали возможность снятия с собственника обязательств по дальнейшему финансированию учреждения,после формирования минимального первоначального уставного капитала. Можно предположить, что нарушение данных норм со стороны собственника могло бы повлечь за собой ликвидацию учреждения либо реорганизацию его в другой вид некоммерческой организации.

Подводя итог анализу такой особенности, присущей деятельности учреждения, как возможность осуществления деятельности, приносящей доход, будучи некоммерческой организацией, хотелось бы отметить следующее: в настоящее время в связи с нестабильным положением в ряде областей экономики, повлекшим не полное финансирование определённого круга учреждений, законодатель предоставил учреждениям право самостоятельно «зарабатывать» средства для поддержания своего нормального функционирования путём осуществления деятельности, приносящей доход. Однако в основном законодательстве помимо предоставления данного права эта деятельность никак не урегулирована, в связи с чем в настоящее время назрела необходимость создания единого законодательного акта, который регулировал бы основные положения этой деятельности относительно всех учреждений, что способствовало бы в свою очередь устранению противоречий и разногласий между основным законодательством и отдельными нормативными актами, регулирующими деятельность отдельных учреждений.

го

Глава вторая «Частноправовые и публичные начала в определении правового положения государственного имущества» посвящена сочетанию

публичного и частного в гражданско-правовом регулировании отношений государственной собственности.

В параграфе первом данной главы «Понятие и содержание теоретических основ использования государственного имущества» анализируются нормативно-правовые акты и сопоставляются различные точки зрения, высказываемые в научной и учебной литературе о понятии государственного имущества. Автор отмечает, что действующее гражданское законодательство не содержит четких норм, дающих возможность однозначно определить, что же понимается под термином «государственное имущество». При этом в тех случаях, когда говорится об управлении государственным имуществом, часто употребляется термин «государственный сектор». Понятие «государственный сектор» является скорее экономическим, нежели правовым. В нормативно-правовых актах оно может быть употреблено в управленческих целях, а также для характеристики различных параметров экономической деятельности Российской Федерации и ее субъектов. Понятие «государственный сектор» не может заменить собой понятие «государственное имущество» при изучении правовых явлений в рассматриваемой сфере. В законодательстве для характеристики имущественной базы государства употребляется также термин «государственная собственность».

По мнению диссертанта, государственная собственность является лишь частью государственного имущества, поскольку объектом права собственности выступают вещи. Что же касается абсолютного вещного правоотношения собственности, то правомочия субъекта в нем определяются законом, законом же они могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Будучи частью государственного имущества, государственная собственность в соответствии со ст. 214 ПС РФ пребывает в двух состояниях. Одна ее часть закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Другая часть государственной собственности представляет собой государственную казну.

На основании анализа норм гражданского законодательства делается заключение о том, что под государственной казной признаются средства соответствующего бюджета и иное, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями имущество.

В параграфе втором данной главы «Теоретические и законодательные проблемы классификации государственного имущества», прежде всего, проанализированы нормативные акты, классифицирующие государственную собственность, и в первую очередь, Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Анализ гражданского законодательства свидетельствует о том, что данный акт не только не отвечает конституционным требованиям, но и не содержит критериев, которые позволяли бы достаточно верно определять принадлежность имущества к собственности РФ или ее субъектов.

Также автором установлено, что с позиций гражданского права, а равно с точки зрения реализации гражданской правосубъектности государством, понятие «разграничение» представляет собой действия публично-правового образования по передаче своего имущества другому публично-правовому образованию, влекущие переход права собственности на передаваемое имущество.

С учетом особенностей субъектного состава данного вида правоотношений под разграничением государственной собственности предлагается понимать публичные правоотношения, складывающиеся между Российской Федерацией как сувереном и другими публично-правовыми образованиями, влекущие гражданско-правовые последствия в виде прекращения права собственности Российской Федерации на принадлежащее ей имущество и возникновение этого права у другого публично-правового образования.

Третий параграф данной главы «Правоотношения, складывающиеся при использовании государственного имущества в хозяйственном обороте» посвящен исследованию вопроса об особенностях формирования и использования государственного имущества. Проанализировав все многообразие правовых связей, возникающих и складывающихся в интересующей пра-

вовой материи, автором обосновывается вывод о возможности констатировать наличие следующих видов правоотношений:

а) абсолютные вещные правоотношения (отношения собственности);

б) абсолютно-относительные вещные правоотношения (хозяйственного
ведения, оперативного управления);

в) абсолютные правоотношения по ведению собственной хозяйственной
деятельности;

г) обязательственные хозяйственные правоотношения.

Диссертант приходит к заключению о том что, в сфере использования в хозяйственном обороте представлен весь спектр объектов государственного имущества. Характеризуя природу хозяйственных обязательств, возникающих при использовании государственного имущества, мы можем утверждать, что большая часть их носит публичный характер. Причину этого явления нужно искать в характере самого собственника имущества как публичного образования и связанных с этой спецификой целях, принципах, методах правового регулирования использования имущества.

В заключении автор не только формулирует основные выводы по теме проведенного исследования, но и привлекает внимание к его практической значимости, а также к перспективе дальнейшего изучения частноправовых и публичных начал в гражданско-правовом регулировании государственного имущества.

Автором было опубликовано 26 научных работ, основные положения содержащиеся в работе, отражены в следующих публикациях:

1. Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Фе
дерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых граждан
ским законодательством// Современные историко-правовые проблемы России:
Материалы теоретической конференции аспирантов, соискателей и студентов,
состоявшейся 8 июня 2001 г. Сборник / Изд-е Башкирского государственного
университета./Под ред 3.Д. Еникеева, Р.В. Нигматуллина, Х.Х. Лукманова. -
Уфа, 2001.0,2п.л.

2. О взаимоотношениях публично-правовых образований - собственни
ков и учредителей с унитарными государственными и муниципальными пред
приятиями - субъектами права хозяйственного ведения//Актуальные пробле
мы регулирования права собственности на современном этапе: Материалы
всероссийской научно-практической конференции. - Уфа: ВЭГУ. 2001. 0,3
п.л.

3. Правовое регулирование статуса предприятия как хозяйствующего
субъекта// Гражданско-правовые аспекты становления Российского государ
ства: Материалы российской научно-практической конференции. -СПб ГУ
2001.0,4п.л.

4. Конституционные принципы разграничения имущественных отно
шений между субъектами Федерации как основы формирования конкурент
ной экономики»//Материалы республиканской научно-практической конфе
ренции при администрации Президента РБ «Актуальные проблемы борьбы с
преступностью в РБ» -Уфа, 2002. 0,4 п.л.

5. Особенности правового регулирования правомочий органов внут
ренних дел по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ним
имуществом// Материалы Недели науки, посвященной 35-летию Волгоград
ской академии МВД России: В 2-х т. Т.1. -Волгоград: ВА МВД России, 2003.
0,3 п.л.

6. Взаимоотношения публично-правовых образований - собственников
и учредителей с унитарными государственными и муниципальными предпри
ятиями — субъектами права хозяйственного ведения// Современное общество и
правоохранительные органы: проблемы теории и практики: Сборник трудов
докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 18/ Под ред. д.ю.н., проф. В.П.
Сальникова. -СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2003. 0,3
п.л. (в соавторстве с проф., д.ю.н., Ю.В. Аристаковым).

7. Публичные и частные начала в определении статуса государства как
субъекта хозяйственных правоотношений// Общество и право: Сборник тру
дов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 17/ Под ред. д.ю.н., проф.
В.П. Сальникова. -СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России,
2003. 0,3 п.л. (в соавторстве с начальником кафедры гражданского права
Санкт-Петербургского университета МВД России к.ю.н., доцентом А.Н. Куз-
багаровым.

8. Участие публично-правовых образований в гражданско-правовых
отношениях: Учебное пособие. -Уфа, 2003. 5 п.л.

Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в

фонде РГБ:

Атаниязова Юлдуз Аминовна

Современные тенденции в международно-правовой регламентации вопросов гражданства в свете опыта Европейского союза автореф. дис. на соиск. учен. степ.

к.ю.н.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

к.ю.н.

Специальность 12.00.10

Москва - 2004

Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст)

Диссертация выполнена на кафедре международного права юридического культета Российского университета дружбы народов.

Научный руководитель — доктор юридических наук

Стародубцев Григорий Серафимович

Официальные оппоненты — доктор юридических наук,

Шумилов Владимир Михайлович — кандидат юридических наук

Моисеев Алексей Александрович

Ведущая организация — Московский университет МВД РФ

Защита диссертации состоится « 23 » ноября 2004 г. в 16-00 час. на заседании диссертационного совета К 212.203.05 в Российском университете дружбы народов по адресу: 117198 г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, ауд. 347.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российского университета дружбы народов.

Автореферат разослан «_____ »______________ 2004 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук Е.П. Ермакова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Можно с уверенностью утверждать, что интеграционные явления и процессы стали одной из наиболее характерных черт современного развития истории. Причем указанные процессы в равной степени проявляют себя практически во всех сферах человеческой деятельности. В не меньшей мере влияние интеграционных тенденций восприняло международное и, особенно, европейское право. В рамках последнего самым ярким примером, отражающим указанные тенденции, безусловно, является право Европейского союза. При этом необходимо отметить, что право Европейского союза не следует отождествлять с во многом совпадающим, но не идентичным понятием «право Сообществ». Нормы права Сообществ, образуя так называемую первую опору Союза (экономическая интеграция) по своему происхождению, кругу субъектов и порядку действия значительно отличаются от норм, применяемых в рамках второй (сотрудничество во внешней политике и политике безопасности) и третьей (интеграция в области правового сотрудничества и внутренних дел) опор Европейского союза. Именно в Западной Европе впервые родилась идея создания единого экономическо-

го и правового пространства^1. ^В ^ходе с^ложн^ого процесса реализации указанной идеи в ито-ге оказалось совершенно необходимым решать целый ряд проблем, касающихся не только сферы экономического сотрудничества. Право же в ходе проводимых преобразований являлось одновременно как продуктом, так и инструментом интеграции, развернувшейся в Западной Европе. Суть нового этапа интеграции, ознаменовавшегося принятием Маастрихтского договора о Европейском союзе от 7 февраля 1992 г., состояла в том, чтобы по возможности преодолеть отрыв и обособленность решения экономических проблем от всех остальных, дополнить взаимодействие государств-членов в проведении «общих политик» (валютной, сельскохозяйственной, торговой, социальной и др.) более тесным сотрудничеством в сфере международных и, главное, внутриевропейских отношений^2.

Однако, столь высокий уровень интеграции, «знаменующий новый этап в процессе создания как никогда ранее сплоченного союза народов Европы, в котором решения принимаются как можно более открыто и максимально приближенно к гражданину» (ст.1 Маастрихтского договора о Европейском союзе)³ ^бьш ^^е ^не ^во^змо^жен без того, что в

¹ См. напр.: Барчукова Н К. Международно-правовые основы становления и развития интеграции Европейско
го сообщества. Дисс.канд. Юрид. наук. - Москва, 1997; Капустин АЛ. Европейский союз: интеграция и право.
-М.,2000.

² Топорнин Б. Н. Европейское право. - М.: Юристъ, 2001. - С. 136-139.

¹ Договор о Европейском союзе // Приложения в кн. Европейское право" / Под редГЛ.МГЗнтиЭа,- М" НОР-
MA.2002.-C.526. БИБЛИОТЕКА

СПе О» 100'

культурологии и антропологии принято называть чувством национальной идентичности или, иными словами, ощущения гражданского единства народов государств-членов Европейского союза. Именно на достижение этой глобальной задачи, затрудняющей, по сути, все дальнейшие интеграционные процессы в рамках Союза, и был направлен беспрецедентный шаг архитекторов европейской интеграции - введение единого гражданства Европейского союза.

С международно-правовой точки зрения такое явление, как установление гражданства интеграционного политического образования, каким является Европейский союз, ставит целый ряд вопросов, фактически не имеющих на сегодняшний день практического разрешения. Например, возникают вопросы: как классифицировать такое гражданство? В чем сущностное отличие указанного вида гражданства от гражданства национального государства? Как соотносятся гражданство Союза и национальное гражданство? Каким образом введение единого гражданства повлияет на международно-правовую систему охраны прав личности в рамках интеграционного образования? В чем смысл, преимущества и недостатки такого гражданства? и др.

Очевидно, что ответить на поставленные вопросы невозможно, не исследовав новое явление через призму вопроса об его истоках, причинах и условиях возникновения, в частности, вопроса о том, что собой представляет гражданство в классическом своем понимании и каким образом осуществляется регулирование вопросов, связанных с ним в международном праве.

Проблема международно-правовой регламентации вопросов гражданства уходит корнями в глубокое прошлое, во времена ранних этапов становления государства и права как такового. Конечно же, о гражданстве в полном смысле слова, говорить тогда не приходилось, однако социально-политические основы данного правового института были заложены уже тогда. Собственно, они же и обусловили правовую сущность гражданства. В международной практике со временем выделилось несколько проблемных, наиболее трудно поддающихся урегулированию в практике международных отношений, аспектов гражданства, связанных с вопросами приобретения и утраты гражданства, а также множественного гражданства и безгражданства.

В то же время насущная необходимость в разрешении указанных проблемных сфер в международно-правовой регламентации гражданства позволила государствам выработать некоторые правовые механизмы их урегулирования - стало возможным говорить о формировании международно-правового института гражданства, что, однако, не затрагивало саму

сущность политико-правовой связи гражданства, по-прежнему сводящуюся к специфическому взаимоотношению частного лица с конкретным государством.

В дальнейшем на фоне общих интеграционных процессов активная деятельность по развитию института гражданства разворачивается в странах Европейских сообществ. Начиная с 1949 г., когда декларировалось единение и принимались конвенции по скорейшей интеграции народов через Конвенцию о сокращении случаев много гражданства 1963 г., до принятия Европейской конвенции о гражданстве 1997 г., являющейся последним словом в международном праве в области вопросов гражданства, был проделан огромный путь, свидетельствующий о новой вехе в международно-правовой регламентации гражданства. Последним этапом в данном направлении, позволяющим говорить о наделении института гражданства если не кардинально иным, то новым, дополнительным содержанием, становится именно провозглашение в Договоре о создании Европейского союза единого гражданства Европейского союза, а также включение указанного института в проект Конституционного договора Европейского союза 2002 г.

Степень разработанности проблемы. Многоаспектный характер поднятой в рамках диссертационного исследования проблемы предполагает необходимость обращения к работам, посвященным не только специфичной проблеме введения единого общеевропейского гражданства, но и в целом проблемам международно-правовой регламентации гражданства, а также теории права, что позволило построить базис исследования - полно и всесторонне изучить сущность гражданства как такового.

Проблема регулирования гражданства в международном и европейском праве на сегодняшний день освещена в научной литературе достаточно хорошо. Упоминания по данному вопросу можно встретить как на общетеоретическом уровне в рамках монографических исследований или коллективных трудов, так и на частно-практическом - на страницах периодической печати, причем не только правовой направленности. Так, в частности, из фундаментальных исследований по поднятой проблеме можно назвать работы М.М. Богуславского, Ю.Р. Боярса, Я. Броунли, П. Вейса, П.А. Калиниченко, Н.И. Матузова, Е.С. Смирновой, Б.Н. Топорнина, Г.И. Тункина, Т.Хаммара, С.ВЛерниченко, Л.М. Энтина и других.

За последние несколько лет по интересующей нас или близкой тематике вышли в свет такие диссертационные работы, как «Вопросы гражданства в международном праве» (автор: Ли Сонг Джэ, 2002г.), «Международно-правовые проблемы гражданства стран Содружества независимых государств и стран Балтии в свете Европейского опыта» (автор: Смирнова Е.А., 2001г.), «Институт гражданства в российском праве» (автор: Калинин В.Н. 2002 г.). Также вопросы, тесно связанные с поставленной темой исследования, нашли от-

ражение в обобщающих трудах по европейскому праву таких авторов, как профессор Б. Н. Топорнин - Европейское право (2001 г.), профессор Л.М. Энтин - Европейское право (2002 г.) и ряде других исследований по актуальным вопросам европейского права.

В результате анализа, в том числе и указанных выше работ, важно отметить, что проблема гражданства в международном праве нашла, как уже было отмечено, подробное отражение в специальной литературе, чего нельзя сказать о специфичной проблеме гражданства Европейского союза. Наиболее полным исследованием по данной тематике следует признать названную выше работу Е.А. Смирновой, в которой, однако, проблема гражданства Союза исследуется как вспомогательная при решении центральной задачи - выявления основных международно-правовых проблем гражданства стран Содружества независимых государств и стран Балтии. В указанной работе акцент в анализе европейского опыта делается на рассмотрение деятельности Совета Европы.

Таким образом, если в периодических изданиях проблема единого гражданства Европейского союза уже привлекла интерес достаточно широкого круга специалистов, то мо-нографичсеких исследований, направленных не только на правовой анализ феномена гражданства Союза (в сущности это анализ закрепленных Договором о Европейском сообществе прав гражданина Европейского союза), но и на оценку перспектив развития и «жизнеспособности» данного социально-правового института, до сих пор нет.

Цели и задачи научного исследования. Целью данной работы является глубокое и всестороннее исследование как современных тенденций в международно-правовом регулировании гражданства, включая регламентацию гражданства Европейского союза, так и сущностных основ феномена гражданства в контексте теории права. Также ставится целью выяснить перспективы развития института европейского гражданства в свете перспектив дальнейшей интеграции Европейского союза.

С учетом обозначенной цели необходимо разрешить несколько следующих основных задач:

обозначить основные подходы к исследованию сущности понятия «гражданство»; рассмотреть социальные и политические причины, повлиявшие на появление института гражданства;

определить соотношение понятий гражданство - государство - нация - человек; рассмотреть теорию гражданства как особой правовой или политико-правовой связи лица с государством и как принадлежности лица к государству;

выявить основные признаки и составные элементы гражданства; определить соотношение роли международного и национального права в регламентации вопросов гражданства;

дать определение понятию «гражданство»;

обозначить границы и элементы международно-правового механизма регулирования вопросов гражданства;

рассмотреть наиболее острые и часто встречающиеся проблемы регламентации гражданства, являющиеся объектом регулирования международного права (проблемы би-патризма или многогражданства, приобретения и утраты гражданства при территориальных изменениях, экспатриации и денатурализации и др.);

отдельно раскрыть вопрос о международно-правовом регулировании множественного гражданства с целью дальнейшего сравнения этого явления с понятием единого гражданства Европейского союза;

обозначить основные тенденции в развитии интеграционных процессов в Европейском союзе;

дать краткое описание политико-правового содержания Европейского союза;

оценить степень влияния федералистских тенденций в преобразовании Европейского союза;

дать характеристику единого гражданства Европейского союза;

провести сравнительный анализ указанного типа гражданства с понятием национального гражданства;

подробно рассмотреть содержание гражданства Союза;

оценить и раскрыть перспективы развития института гражданства Европейского союза и др.

Научная новизна диссертации заключается в том, что это одно из немногих комплексных монографических исследований, где проблема гражданства Европейского союза рассмотрена на фоне общего теоретического исследования сущности гражданства, как в контексте общей теории права, так и в международно-правовом контексте. Впервые комплексно с позиций национального права и международно-правовой практики дается определение сущности категории «гражданство», в свете которой в последствии трактуется и понятие единого гражданства Европейского союза. Последнее, в свою очередь, сравнивается с известным в международном праве феноменом множественного гражданства и отделяется от него по ряду выработанных в ходе исследования критериев. Самобытность гражданства Союза, как первого в своем роде явления в международно-правовой практике, вы-

является на основе изучения современных тенденций интеграции Европейского союза. В частности, в работе освещен вопрос о месте союзного гражданства в готовящейся конституции Европейского союза, поскольку уже в принятом 28 октября 2002 г. президиумом «Конвента о будущем Союза» («Европейского конвента») проекте Конституционного договора, вопросу гражданства отведено особое место. В целом же, сама проблема создания единого конституционного акта Европейского союза уже является сегодня одной из наиболее актуальных и активно обсуждаемых не только европейской, но и мировой общественностью.

Исследование отображает институт гражданства в его динамическом развитии и взаимосвязи процессов, происходящих в политико-правовом пространстве Европейского союза, начиная с 50-х гг. XX в. и заканчивая нововведениями 2003 г.

Объектом научного исследования является всестороннее рассмотрение проблемы регламентации вопросов гражданства в международном праве и единого европейского гражданства в праве Европейского союза, а также выявление перспектив развития института европейского гражданства.

Методологическую основу диссертации составили общенаучные и частнонаучные методы исследования, среди которых диалектико-материалистический, системный, нормативно-логический метод, метод восхождения от абстрактного к конкретному, от общего к частному и др. Использование указанных методов позволило всецело охватить весь круг поставленных задач.

Теоретическую и источниковедческую основу исследования составили научные труды целого ряда современных специалистов как в сфере международного и европейского права, так и в области теории права и государства, среди которых: Алексеев С.С., Богуславский М. М, Бояре Ю.Р. Беер Я., Витрук Н.В., Карташкин В.А., Ковач Л., Мальцев Г.В., Смирнова Е.С., Топорнин Б.Н.,Тункин Г.И., Хаммара Т., Черниченко СВ., Эбзеев Б.С., Эн-тин Л .М. и др. Взгляды указанных ученых составили теоретическую базу исследования.

При изучении общетеоретических проблем гражданства были проанализированы также работы Кишкина С.С., Калинина В В., Мещерякова А.В., Патюлина В.А., Полянский В.Н. и др., а также исследования зарубежных авторов: Араха М., Броунли Я., Вейса П., Прейсса У. К., Престона М.И., Фуше М. и др.

В ходе подготовки диссертации была также использована обширная нормативная база: европейские и международные конвенции и соглашения, ряд руководящих документов европейского права и другие международно-правовые документы, по вопросам прав человека и гражданства.

Основные положения, выносимые на защиту. В результате проведенного исследования, в процессе поиска решений поставленных перед ним целей и задач, в качестве основных положений, выносимых нами на защиту можно представить следующие выводы:

1. С теоретической точки зрения, компромиссным и наиболее общим определением
гражданства может являться следующее: гражданство - это особая устойчивая и непрерыв
ная политико-правовая связь (принадлежность) человека с государством, юридически вы
ражающаяся в нормативном закреплении оснований вступления, приобретения и утраты
гражданства, при наличии которой то или иное лицо получает возможность пользоваться
всеми установленными законом правами и свободами, а также приобретает обязанности,
составляющие все вместе правовой статус гражданина данного государства.

2. Исходя из общего определения гражданства, союзное гражданство носит услов
ный или неполный характер по двум основным причинам. Первая из них - сохранение суб-
сидиароного характера союзного гражданства (установленного изначально в Бирмингем
ской декларации 1992 г. и затем закрепленного в Амстердамском договоре) и фактическое
отсутствие у Союза компетенции определять принадлежность к собственному гражданству.
Вторая - отсутствие четко закрепленного перечня обязанностей граждан Европейского
союза, что противоречит общему понятию правового статуса гражданина - основной цели
установления всякого гражданства.

3. Процесс формирования гражданства, как государственно-правового явления, про
исходил в тесной взаимосвязи с другими социальными связями, складывающимися в обще
стве и государстве, основной среди которых была внутринациональная связь населения, то
есть, связь, основывающаяся на исходно общей(для большей части населения) этнической
принадлежности, территории проживания и, в основном, однородной культурной и религи
озной среде. Именно поэтому исторически гражданство - явление национального права,
которое не обладает особой международно-правовой сущностью.

4.    Несмотря на то, что в западной доктрине преобладает точка зрения, согласно ко
торой Европейский союз рассматривается как ассоциация суверенных государств с тенден
цией развития к объединению федерального типа, грядущие трудности в решении проблем
институционального строительства, регулирования единого гражданства, незавершенности
возведения внутреннего рынка и Экономического и валютного союзов   не позволят этому
осуществиться, во всяком   случае,   в   ближайшие   годы. Основным препятствием на этом
пути является неизбежность расширения Европейского союза (превращения в ЕС-28) а,
следовательно, увеличение неоднородности Союза и дальнейшая дифференциацией инте
ресов его участников. В связи с этим в отношении гражданства Европейского союза следу-

ет ожидать: во-первых, отсутствия закрепления еще в течение 6-8 лет обязанностей граждан Союза, во-вторых, отсутствия расширения уже закрепленных за гражданами Союза прав. Существенное же развитие принципов гражданства Союза, скорее всего, произойдет одновременно с принятием Конституции Европейского союза.

5. На сегодняшний день нет четкого механизма защиты и охраны прав граждан Ев
ропейского союза. В случае попытки восстановить нарушенное право не на национальном
уровне, а на уровне Союза путем обращения в Суд сообществ, возможны, в частности, та
кие осложнения, как столкновения компетенций Суда сообществ и Европейского суда по
правам человека, отсутствие четких ориентиров в выборе системы норм права (это может
быть, как право Сообществ, так и национальное, и международное право, например, нормы
Европейской конвенции по защите прав и основных свобод 1950 г.).

6. Сегодня можно утверждать, что степень разработанности и детализированности
концепции общеевропейского гражданства вполне адекватны тому, насколько развиты по
литические структуры Союза в рамках «второй» и «третьей» опор, насколько готовы к
дальнейшей интеграции его государства-члены. Введение гражданства Союза в 1992 г. ре
шило главную задачу - был дан серьезный стимул начать поиск новых политических и со
циальных форм интеграции в Европе. Поэтому истинное значение положений Маастрихт
ского договора о гражданстве Европейского союза скорее политическое, нежели правовое.

Практическая значимость исследования. Содержащиеся в представленной работе теоретические выводы и сформулированные конкретные замечания по существующему положению дел в сфере регламентации гражданства Европейского союза могут быть использованы в научных и практических разработках проблем международно-правового регулирования гражданства интеграционных политических образований. В том числе, могут быть полезны и при подготовке кадров специалистов для учреждений, осуществляющих внешнеторговую деятельность со странами-участницами Европейского союза, а также при разработке курсов лекций при преподавании как международного, так и европейского права.

Структура и объем диссертации. Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав (включающих шесть параграфов), заключения и библиографии. Объем представленной работы составляет - 201 стр.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертационной работы обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень ее разработанности, излагаются цели, задачи, методология исследования, перечислены методы исследования, научная новизна, наиболее существенные положения, выносимые диссертантом на защиту.

В первой главе «Проблемы международно-правовой регламентации института гражданства» центральное внимание уделяется всестороннему рассмотрению регламентации гражданства в международном праве. В то же время в ходе изучения сущности гражданства выясняется необходимость обратится к социально-политическим и национальным (государственным) корням данного явления. Переходя через рассмотрение проблемы разграничения национальной и международно-правовой сущности категории «гражданство» к насущным вопросам регламентации гражданства в международном праве (проблемам приобретения и утраты гражданства, права оптации и проч.) особое внимание в итоге уделяется феномену множественного гражданства. Последний вопрос привлекает внимание в целях решения задач, поставленных перед второй главой исследования, задач связанных с изучением феномена единого гражданства Европейского союза. Какова суть гражданства Европейского союза, если учесть, что при его приобретении граждане стран-участниц Союза национального гражданства не теряют (ст. 17 Договора о создании Европейского Союза (Маа-стрихтский договор) от 7 февраля 1992 г.,)^1? ^Не ^BaP^Ha«^ ™ это множественного (двойно-го) гражданства или, может быть, новое самостоятельное явление европейского права и в целом европейской действительности?

Так, в первом параграфе исследуются исторические предпосылки появления института гражданства, вырабатывается на базе проведенного анализа определение понятия «гражданство». Указывается, что только на определенной стадии развития государства и права становится возможным говорить о появлении государственно-правового института гражданства, характеризующего связь лица с государством и обществом.

Далее реализуется попытка раскрыть современное понимание института гражданства, выявить наиболее характерные его черты и рассмотреть наиболее интересные определения этого понятия, которые в большом количестве предлагаются как в рамках общей теории государства и права, так и на уровне государственного и международного права. Самым подробным образом исследуются распространенные в международном праве подходы

1 Договор о Европейском сообществе // Приложения в кн. Европейское право / Под ред. Л.М. Энтина. - М.: НОРМА, 2002. - С.563.

к гражданству, во-первых, как к особой правовой или политико-правовой связи лица с государством, во-вторых, как к принадлежности лица к государству. Выявляется проблема трактовки сути гражданства и сути правового статуса гражданина.

В частности, доказывается, что недопустимо особую правовую связь лица с государством (гражданство) отождествлять с правовым статусом гражданина, что отрицает значение гражданства как условия или предпосылки обладания правовым статусом гражданина и его реализации. Все авторы подчеркивают неразрывную связь правового статуса и гражданства. Но эта связь не дает основания объявлять правовой статус содержанием гражданства как правовой связи личности с государством. Указывается, что правовой статус гражданина служит показателем, но не содержанием гражданства.

Второй параграф посвящен двум основным проблемам - разграничения регламентации гражданства международным и национальным правом и обозначения наиболее актуальных вопросов регулирования гражданства в международном праве, таких как, например, приобретение и утрата гражданства при территориальных изменениях. Относительно первой проблемы замечается, что вопросов гражданства в международном праве касается достаточно широкий круг нормативных актов, влияние которых на национальные законодательства на фоне общей тенденции развития международного права также растет.

Таким образом, хотя одним из важнейших принципов международного права и является свобода каждого государства определять круг своих граждан, эта свобода ограничена рамками, установленными самим же международным правом, в связи с чем Я. Броунли отмечал: «Существует общая обязанность приводить внутреннее право в соответствие с меж-дународно-правовыми обязательствами»^1. Относительно решения вопросов гражданства

при территориальных изменениях, в частности указывается, что в международной практике в таких ситуациях, как правило, предполагается предоставление населению соответствующей территории права оптации гражданства или, по крайней мере, права отказа от гражданства государства, к которому данная территория отходит.

Помимо прочего внимание уделяется неоднозначному вопросу о праве человека на гражданство. Указывается, что право человека на гражданство является одной из важнейших составляющих юридического статуса лица, однако необходимость инкорпорации в национальное законодательство положения о недопустимости лишения гражданства в силу тех или иных политических причин выполняется далеко не каждым государством.

Третий параграф, с одной стороны, посвящен рассмотрению очередной распространенной в международном праве проблемы, но с другой, — он готовит почву для ответа

1БроунлиЯ. Международное право. Кн.2. -М., 1977. - С. 10.

на вопрос второй главы исследования о сущности феномена единого гражданства Европейского союза. Отмечается, что правовая регламентация двугражданства (многогражданства) - это прерогатива государства, допускающего или отвергающего в отношении собственных граждан возможность приобретать гражданство другого государства или предоставлять свое гражданство другим лицам. Выявляются негативные последствия явления многограж-дантсва, например, в сфере дипломатической защиты бипатридов.

Вторая глава «Международно-правовое регулирование гражданства интеграционных образований в свете опыта Европейского союза» представляет собой глубокое и всестороннее исследование как современных тенденций в международно-правовом регулировании гражданства, включая регламентацию гражданства Европейского союза, так и сущностных основ феномена гражданства в контексте теории права.

Так, первый параграф раскрывает базовые предпосылки, определившие, в конечном счете, специфику гражданства Европейского союза. Предпосылки эти, в свою очередь, есть не что иное, как характер интеграционных процессов, протекающих в Союзе. Рассмотрению подвергаются три концепции: Союз как международная организация, конфедерация

и ассоциация суверенных государств с тенденцией развития к объединению федерального

1. Несмотря на очевидное преобладание последней точки зрения, как в научных кругах,

так и исходя из законотворческой деятельности Союза, отмечается, что федералистские тенденции проявляют себя крайне осторожно, о чем свидетельствует проект Конституции Союза. Предварительный проект Конституционного договора был подготовлен и официально представлен 28 октября 2002 г. президиумом «Конвента о будущем Союза» («Европейского конвента») - временного представительного органа, начавшего свою деятельность весной 2002 г. Однако, проект европейской конституции в целом, не обозначает существенного прорыва, так как «ожидалась бблыпая федерализация объединенной Европы и существенная роль ее будущего президента. Ни того, ни другого в представленном проекте

2. Таким образом, до сих пор остается неясным, возобладают ли в развитии интеграпи-
нет»

онной системы Союза элементы федерализма или нет.

В заключение параграфа отмечается, что на сегодня характеризуя специфику такого политико-правового образования как Европейский союз более правильным, наверное, было бы сказать, что Европейский союз - это политическая структура, которая вышла из зоны

1 См. напр.: Lasok D., Bridge J.W. Introduction to the law and institutions of the European Communities. - L., 1982.

-E_T33. „ „

г ТДит. по материалам семинара «Ьвропеискии союз: новый тип государства или международной организации», прошедшего 20 ноября 2003 г. в Минском международном образовательном центре под эгидой Центра международных исследований БГУ.

традиционных межгосударственных отношений, но еще не вошла в зону государственных отношений, то есть не превратились в государство. Что же касается теории наднациональности Союза, то акцент здесь делается не столько на правовых различиях со схожими политическими структурами (например, международными организациями), сколько на политических целях, ради которых этот Союз создавался.

Во втором параграфе проводится подробный анализ гражданства Европейского союза - анализируется объем прав, которыми наделяются граждане Союза, раскрывается субсидиарный характер указанного института, а также рассматривается механизм судебной защиты прав граждан Союза в Суде сообществ (г. Люксембург). Внимание уделяется и одной из наиболее сложных проблем связанных с пониманием сущности гражданства Союза - проблеме об обязанностях его граждан. Как отмечает Е.А. Смирнова «в первую очередь критические оценки по реализации концепции европейского гражданства объясняются неясностью в столь значимом атрибуте гражданства, как обязанности граждан»^1.В ^итоге доказывается, что относительно Европейского союза, трудно даже представить, в чем конкретно должны заключаться обязанности его граждан. Предусматривая возможность расширения круга уже имеющихся прав, Маастрихтский договор не содержит аналогичной нормы в отношении обязанностей. Уже один этот факт ярко свидетельствует о том, что в своем традиционном смысле слова гражданство Европейского союза, в окончательном виде не сформировалось: еще не только не сформулированы обязанности граждан Союза, но и некоторые из провозглашенных в рамках данного института прав остаются не реализованными на практике.

Третий параграф подводит итог работы. Отмечается, что провозглашение общеевропейского гражданства представляется одной из наиболее амбициозных идей, предложенных за все полвека европейской интеграции. «Это поистине беспрецедентный шаг в истории, как института гражданства, так и межгосударственных структур. Ни одна из континентальных организаций, существующих в мире, не говоря уже о международной организации классического образца, не знает гражданства на практике и не признает его юридически»² так характеризует гражданство Европейского союза Б.Н. Топорнин. Делается вывод, что провозглашение общеевропейского гражданства, прямо или косвенно порождало важные позитивные следствия: во-первых, оно укрепляло интернациональный характер европейского сообщества, во-вторых, оно подчеркивало, что цели Европейского союза заключают-

1 Смирнова Е.А. Международно-правовые проблемы гражданства стран содружества независимых государств

и стран Балтии в свете Европейского опыта. Дисс....канд. юрид. наук. - Москва, 2001. - С.46.

2 Топорнин Б.Н. Европейские сообщества: право и институты. -М., 1992. —С.71.

ся в развитии личности его граждан через предоставление им больших свобод, пусть даже в условиях снижения характерной для любого национального государства функции политического контроля. Также европейские лидеры решали другую важную задачу - они ограничили полномочия национальных государств, не создавая при этом наднациональной государственной структуры, и при этом провозглашали граждан многочисленных, существующих практически в каждой европейской стране автономий гражданами Союза без придания самим этим автономиям государственного статуса^1. ^В ^целом параграф посвящен поиску от-ветов на такие вопросы как: ограничивает ли институт европейского гражданства суверенитет национальных государств? Может ли европейское гражданство дать индивиду те же права, что и национальное? Наконец, адекватно ли европейское гражданство в его нынешнем варианте степени интегрированности Европейского Союза.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, делаются наиболее важные в свете поставленной темы диссертационной работы выводы.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ:

1. Атаниязова Ю.А. К вопросу о соотношении национального и европейского граж
данства в Европейском союзе // Право: теория и практика. 2004. №9. С.36-40.

2. Атаниязова Ю.А. Федерация или совокупность наций - современные тенденции в
преобразовании Европейского союза// Объединенный научный журнал. 2004. №12. С.12-15.

3. Атаниязова Ю.А. Роль и место международно-правовых механизмов в регулиро
вании вопросов приобретения гражданства // Право: теория и практика. 2004. № 1. С.13 -16.

4. Атаниязова Ю.А. Вопросы соотношения общеевропейского и национального гра
жданства в рамках Европейского союза // Налоги и налогообложение. 2004. №2. С. 19-22.

5. Атаниязова Ю.А. Миграционные права граждан Евросоюза в контексте общей
проблемы становления единого общеевропейского гражданства // Юридические науки.
2004. №4. С.56-58.

1 См.: Bermarm, «Taking Subsidiary Seriously: Federalism in the European Community and the United States» // Columbia Law Rev., 94. -1994. - P.65.

Атаниязова Юлдуз Аминовна (Россия)

СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ

РЕГЛАМЕНТАЦИИ ВОПРОСОВ ГРАЖДАНСТВА

В СВЕТЕ ОПЫТА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

В диссертации исследуется процесс становления, развития понятия гражданства в теории права, а также современные тенденции в регулировании гражданства на международно-правовом уровне. Рассматриваются перспективы развития института гражданства в свете дальнейшей интеграции Европейского союза.

Atanyazova Iulduz Aminovna (Russia)

THE CURRENT TRENDS OF INTERNATIONAL LEGAL REGULATION

OF QUESTIONS OF CITIZENSHIP IN THE CONTEXT OF THE EUROPEAN UNION'S ACHIEVEMENTS

The process of setting up and development of notion of citizenship in law's theory and the current trends of international legal regulation of citizenship are examining in the thesis. The perspectives of development of institute of citizenship writhing the further integration ofthe European Union are investigated in this work.

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Гончаров Игорь Владимирович

Конституционные основы федерального

вмешательства при защите основных прав и

свобод человека и гражданина в субъектах

Российской Федерации автореф. дис. на соиск.

учен. степ. д.ю.н.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н.

Специальность 12.00.02

Москва

Российская государственная библиотека diss.rsl.ru

2006

Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в

фонде РГБ:

Гончаров Игорь Владимирович

Конституционные основы федерального

вмешательства при защите основных прав и

свобод человека и гражданина в субъектах

Российской Федерации автореф. дис. на

соиск. учен. степ. д.ю.н.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

д.ю.н.

Специальность 12.00.02

Москва - 2004

Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст)

Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.

Научный консультант -

заслуженный деятель науки Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор Лазарев Валерий Васильевич.

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Авакьян Сурен Адибекович; доктор юридических наук, доцент Болтенкова Любовь Федоровна; доктор юридических наук Черепанов Виктор Алексеевич.

Ведущая организация - Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России.

Защита состоится «18» ноября 2004 г. в /7______ час. на заседании

диссертационного совета Д 203.002.06 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, в ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Любое государство не может развиваться и выполнять свои задачи и функции без правового механизма обеспечения безопасности как отдельной личности и общества в целом, так и собственной безопасности от различного рода угроз внутреннего и внешнего характера.

Проблемы обеспечения безопасности являются важнейшими для каждого государства. В конце XX в. эта проблема приобрела для Российской Федерации особую значимость, что определялось как факторами геополитического характера, связанными с распадом СССР и возникновением в связи с этим фактически «однополярного» мира, определением нового места России в мировом сообществе государств, так и кардинальными изменениями во внутренней политике Российской Федерации. Принципиальное изменение приоритетов политического и экономического развития институтов государственной власти переход от плановой к основанной на критериях спроса и предложения экономике, объективно не могли не вызвать кризисные явления в политической, экономической и иных сферах, имевшие место в 90-х гг., породившие угрозы конституционной безопасности Российской Федерации.

Одним из негативных последствий проводимых реформ явилось усиление центробежных тенденций в развитии Российской Федерации. «Парад суверенитетов», повлекший за собой игнорирование принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, нарушения конституционного законодательства, имевшие место в действиях и решениях органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, и, как следствие, нарушения прав человека предопределили необходимость выработки новых подходов к политике в области государственно-территориального строительства.

В этой связи развитие российского конституционного механизма предполагает в том числе и дальнейшую рационализацию государственно-территориального устройства страны. Основные задачи, которые предстоит решить в ближайшее десятилетие, состоят в оптимизации этого устройства, обозначении основных направлений развития российского федерализма, выступающего в двух ипостасях. Конституция Российской Федерации 1993 г. провозглашает федерализм, с одной стороны, как одну из основ конституционного строя России (ст. 1), с другой - как принцип государственно-территориального устройства Российской Федерации (ст. 5). То есть федерализм как основа конституционного строя есть выражение сущностных и правовых особенностей России как федеративного государства, тем более что Российская Федерация в значительной степени отличается от большинства федеративных государств, являясь многонациональным государством с исторически компактно проживающими на ее территории народами. В этом смысле федерация - это оптимальная, наиболее отвечающая размерам терри-

тории, сложному региональному и многонациональному составу России форма ее государственного устройства.

Кроме того, к основным задачам, которые необходимо решать в процессе реформирования федерации, относится выявление характера взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, основных конституционно-правовых аспектов, принципов и механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов, так как их оптимальное разграничение является важнейшим условием эффективного функционирования федеративного государства.

В этом аспекте очень важным представляется закрепление законодательством в качестве одного из элементов конституционного механизма государства системы норм, предполагающих различные средства правового принуждения со стороны федерации в отношении ее субъектов. Это происходит в случае наличия в их действиях конституционных правонарушений в виде принятия нормативно-правовых актов, не соответствующих федеральным конституции и законодательству, действий и решений должностных лиц субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству или нарушающих территориальную целостность и неприкосновенность Российской Федерации и др. Федеральное вмешательство как совокупность принудительных мер является важнейшим элементом системы конституционного права большинства федераций мира, «и содержание этих средств определяется самой природой федерального устройства, которая предполагает необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепление соответствующих механизмов интервенции»^1.

Надо отметить, что, несмотря на положительную динамику движения по пути демократического правового государства, Российская Федерация не выполняет полностью свою важнейшую обязанность - соблюдение, признание и защиту прав человека и гражданина. Более того, нарушения прав человека в субъектах Российской Федерации носят массовый характер, что находит свое подтверждение в соответствующих статистических данных органов судебной власти, органов прокуратуры, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации,материалах средств массовой информации и пра-возащитных организаций^2. ^Все э^то объ^ективно ведет к увеличению социаль-

ной напряженности в обществе и утрате доверия населения к власти в целом.

1 Домрин А.Н.. Федеральная интервенция в деле субъекта Федерации.

Зарубежный опыт правового регулирования // Независимая газета. 1995. 28

fhcR

2 Работа судов Российской Федерации в 2002 году // Российская юсти
ция. 2003. № 8. С. 69-78; Работа федеральных судов общей юрисдикции и ми
ровых судей Российской Федерации в первом полугодии 2003 года // Там же.
№ 1. С.68-78; Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в

Для преодоления сложившейся ситуации требуется как политическая воля и профессионализм всех государственных структур, так и активная борьба граждан за свои права и законные интересы. Тем не менее масштабы и характер имеющихся нарушений прав человека и гражданина в регионах России свидетельствуют о том, что федеральные органы государственной власти в целях защиты основных прав человека в субъектах Федерации вправе и обязаны предпринимать соответствующие действия в рамках предоставленных им законодательством полномочий, в том числе с использованием необходимых мер федерального вмешательства, с целью принуждения в необходимых случаях к выполнению органами государственной власти субъектов Российской Федерации своей важнейшей конституционной обязанности.

Кроме того, любое государство может столкнуться с такими чрезвычайными обстоятельствами, когда для обеспечения правопорядка на всей территории или ее части требуется применение особых организационно-правовых мер защиты прав и свобод граждан и ликвидации последствий этих экстраординарных ситуаций. Причем, это касается как обстоятельств криминогенного характера, связанных с социальными конфликтами (массовые беспорядки, создание и деятельность на территории субъекта Федерации незаконных вооруженных формирований и др.), так и обстоятельств бедствия, вызванного природными, техногенными, экологическими факторами. Федеральное вмешательство в данных случаях и, соответственно, введение особых форм управления в субъектах Российской Федерации требуются потому, что в этих условиях происходит настолько резкая деформация социальной среды, что существующих обычных правовых механизмов становится недостаточно для адекватного отражения сложившейся ситуации и нейтрализации ее негативных последствий. В этой связи федеральные органы государственной власти вынуждены вмешиваться, так как в данном случае субъект Федерации объективно не в состоянии собственными силами справиться с возникшей чрезвычайной ситуацией.

Степень разработанности темы исследования. Проведенный анализ свидетельствует, что проблемы обеспечения прав человека, гарантий их защиты всегда были в центре внимания юридической науки. Им посвятили свои

Российской Федерации в 2002 г. - М., 2002. С. 4; Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О нарушениях прав человека в Чеченской Республике»; Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике: Доклад Специального представителя Президента Российской Федерации по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике. — М., 2003. С. 4-6; Права человека в регионах Российской Федерации: Доклады о соблюдении прав человека в Российской Федерации в 2001 г.; в 2002 г. - М., 2001, 2002; О нарушениях прав человека в России: Сборник материалов Московского исследовательского центра по правам человека. 1997. - М., 1998. С. 132-134.

труды многие представители общей теории права и конституционного (государственного) права: С.С. Алексеев, B.C. Афанасьев, М.В. Баглай, В.М. Баранов, П.П. Баранов, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, В.Н. Бутылин, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Г.А. Гаджиев, А.П. Герасимов, СИ. Глушкова, А.Э. Жалин-ский, В.М. Жуйков, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, А.Э. Карташкин, Е.В. Ки-ричек, О.Э. Лейст, А.И. Лепешкин, Е.А. Лукашева, И.И. Лукашук, В.В. Лазарев, Г.В. Мальцев, О.О. Миронов, А.С. Мордовец, А.С. Прудников, Т.Н. Радько, И.В Ростовщиков, В. П. Сальников, СВ. Степашин, Ю.А. Тихомиров, К.Б. Толкачев, Б.С. Эбзеев и многие другие.

Труды одних были посвящены исследованию общетеоретических проблем правового статуса личности, гарантий его реализации, в том числе и с учетом международного опыта. Другие ученые целями своих исследований ставили рассмотрение проблем обеспечения, охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина современной Российской Федерации в условиях глубоких политических и социально экономических преобразований государства и общества, происходящих в России начиная с конца XX в.

Однако нисколько не умаляя значения исследований вышеназванных авторов, необходимо признать, что до настоящего времени не было комплексных монографических исследований, посвященных проблемам защиты прав человека в субъектах Российской Федерации с участием федеральных органов государственной власти, реализующих свои исключительные полномочия по защите прав и свобод человека и гражданина, установленные п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации.

Данное исследование не могло быть проведено без использования научных трудов многих ученых, занимающихся проблемами федеративного устройства Российской Федерации, таких, как: Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Бол-тенкова, С.Д. Валентей, Д.Л. Златопольский, Л.М. Карапетян, Д.А. Ковачев, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, Б.С Крылов, О.Е. Кутафин, В.Н. Лысенко, М.А. Митюков, Л.А. Морозова, Б.А. Ржевский, В.М. Сырых, И.А. Умнова (Конюхова), Т.Я. Хабриева, В.А Черепанов, В.Е. Чиркин, СМ. Шахрай и ряд других.

В рамках исследования проблем взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе при защите основных прав и свобод человека и гражданина, институт федерального вмешательства занимает особое место. В последнее время проблемы федерального вмешательства в разных своих аспектах нашли отражение в работах ряда ученых, таких, как СА. Авакьян, A.M. Арбузкин, А.Н. Аринин, И.В. Айдарова, И.Н. Барциц, В.М. Григорьев, А.В. Грязное, Г.И. Демин, А.Н. Домрин, А.Я Капустин,, М.П. Ки-реев, А.А. Кондрашев, Д. В. Котелевский, А.А. Ливеровский, В.В. Лобзинев, В.О. Лучин, А.Н. Медушевский, СВ. Нарутто, СВ. Пчелинцев, М.А. Рыль-ская, СА. Старостин, С.Д. Хазанов.

Данные ученые исследовали лишь отдельные аспекты федерального вмешательства, а диссертационные исследования И.В. Айдаровой и Д.В. Ко-телевского были посвящены исследованию места и роли института федерального вмешательства в государственном механизме в целом.

Однако тема защиты прав человека в субъектах Российской Федерации с использованием института федерального вмешательства комплексной научной разработке не подвергалась, цельной научной концепции взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при защите основных прав и свобод человека и гражданина с применением мер федерального вмешательства до настоящего времени не существует. В нашей постановке вопросов не защищалась ни одна диссертация.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе при защите прав и свобод человека и гражданина.

Предмет исследования включает в себя: общественные отношения, возникающие при использовании федеральными органами государственной власти при защите основных прав и свобод в субъектах Российской Федерации федерального вмешательства в рамках обычных форм контроля Федерации за деятельностью своих субъектов и в условиях введения на территории субъектов Федерации особых правовых режимов; совокупность нормативных правовых актов: международных, зарубежных, российских, регулирующих отношения в сфере федеративного устройства и федеративных отношений, и соответствующая практика их реализации.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целями диссертационного исследования являются обоснование научной концепции использования в государственно-правовом механизме Российской Федерации института федерального вмешательства как одного из способов обеспечения конституционной безопасности Российской Федерации, защиты основных прав и свобод человека и гражданина; разработка предложений по совершенствованию конституционно-правовых основ федерального вмешательства в Российской Федерации.

В соответствии с поставленными целями в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:

- определение понятия, сущностных признаков и способов федерально
го вмешательства как одного из элементов конституционного механизма го
сударства, предполагающего различные средства правового принуждения со
стороны Федерации в отношении ее субъектов;

- определение места и роли института федерального вмешательства в
конституционном (государственном) праве Российской Федерации;

- анализ развития и современного состояния конституционно-правовых
основ разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти субъ
ектов Российской Федерации;

- анализ конституционно-правового регулирования института феде
рального вмешательства в Российской Федерации;

- выявление наиболее актуальных проблем в области защиты прав и
свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации;

- анализ и раскрытие возможностей использования федерального вме
шательства как одного из способов защиты прав и свобод человека в субъек
тах Российской Федерации;

- определение соотношения понятий федерального вмешательства и
конституционной ответственности органов государственной власти субъектов
Российской Федерации;

- исследование особенностей федерального вмешательства в условиях
введения на территории субъектов Федерации особых правовых режимов;

- изучение исторического и международного опыта использования цен
тральными органами государственной власти мер принуждения по отноше
нию к органам власти территорий, входящих в состав государства;

- разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию пра
вового регулирования института федерального вмешательства как одного из
способов обеспечения суверенитета, единства и территориальной целостно
сти Российской Федерации, защиты основных прав и свобод ее граждан.

Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания на основе комплексного, системного и целевого подхода к изучаемой проблеме с учетом исторического и зарубежного опыта развития взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами. Вместе с тем в ходе исследования применялись и иные методы научного познания: сравнительно-правовой, логический, исторический, конкретно-социологический, структурно-функциональный. Применение этих методов обеспечило основу для теоретических выводов, содержащихся в диссертации по поводу концепции федерального вмешательства как правового способа защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации.

Комплексный характер исследования предполагал в том числе формально-юридический анализ широкого круга нормативных правовых актов, как российских, так и международных, определяющих правовые основы взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами в соотношении с социологическим исследованием практики использования федеральными органами государственной власти мер федерального вмешательства для обеспечения конституционной безопасности государства, защиты основных прав и свобод человека и гражданина.

Научная новизна исследования определяется комплексным подходом к теоретической разработке места и роли института федерального вмешательства в государственно-правовом механизме Российской Федерации.

Диссертация является первым в отечественной юридической науке монографическим исследованием, в котором на основе исследования федерального вмешательства и анализа конституционно-правовых основ деятельности федеральных органов государственной власти в этой области рассматриваются вопросы его применения в целях защиты основных прав и свобод граждан в субъектах Российской Федерации и формулируется концепция закрепления данного правового института в законодательстве Российской Федерации.

В диссертации проведено исследование института федерального вмешательства как правового средства обеспечения суверенитета, единства и территориальной целостности Российской Федерации, защиты основных прав ее граждан не только в рамках обычных форм контроля Федерации за деятельностью ее субъектов, но и в чрезвычайных обстоятельствах, требующих введения особых правовых режимов на территории субъекта Российской Федерации, предполагающих не только ограничение и приостановление полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, но и установленные федеральным законом необходимые ограничения прав и свобод граждан.

Положения, выносимые на защиту.

1. Несмотря на то что в Российской Федерации утверждается новый
подход во взаимоотношениях человека и государства, а Конституция России
провозгласила права человека высшей ценностью, Российская Федерация в
настоящее время не относится к государствам, в которых реально гарантиру
ются права и свободы собственных граждан. Нарушения прав человека, в ос
нове которых лежат причины как объективного, так и субъективного характе
ра, обусловливают необходимость участия федеральных органов государст
венной власти в решении задач по защите основных прав и свобод человека и
гражданина в субъектах Российской Федерации.

2. Защита прав и свобод человека и гражданина федеральными органа
ми государственной власти Федерации происходит как в рамках обычных
форм контроля Федерации за действиями своих субъектов в рамках института
конституционной ответственности, так и в условиях введения в соответствии
с законом на территории субъектов Федерации особых правовых режимов,
предполагающих ограничение или приостановление полномочий органов го
сударственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Под правовым институтом федерального вмешательства следует по
нимать институт конституционного права, обусловленный принципиальной
природой федеративного государства, предполагающей его единство, целост
ность, приоритет общефедеральных интересов над интересами субъектов, и
представляющий собой совокупность норм, регулирующих отношения, скла
дывающиеся в процессе взаимоотношений федеральных органов государст-

венной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, определяющих основания, способы и порядок применения специальных мер принуждения федеральными органами государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов Федерации и по отношению к тем, к кому органы власти субъектов Федерации не применяют или не способны действенным образом применять соответствующие принудительные меры.

4. Важнейшей особенностью института федерального вмешательства
является его двойственная природа. В одних случаях федеральное вмеша
тельство выступает как мера конституционной ответственности органов госу
дарственной власти субъектов Российской Федерации, а необходимость его
применения обусловливается наличием конституционных правонарушений в
их действиях.

В других случаях в основе федерального вмешательства лежит необходимость оказания помощи субъекту Федерации в связи с возникновением на территории субъекта чрезвычайных обстоятельств природно-техногенного или экологического характера либо с созданием и деятельностью на его территории незаконных вооруженных формирований, ликвидация которых не может быть обеспечена субъектом Федерации.

5. Институт федерального вмешательства в дела субъекта Федерации,
закрепленный в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполни
тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
(в ред. от 8 июля 2003 г.) нуждается в совершенствовании, поскольку проце
дура привлечения соответствующего органа государственной власти субъекта
Федерации к конституционной ответственности, закрепленная в данном Фе
деральном законе и уточненная Постановлением Конституционного Суда
Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П, является сложной и прак
тически нереализуемой на практике.

6. Законодательное закрепление института федерального вмешательст
ва в Российской Федерации может быть осуществлено путем принятия специ
ального закона «О федеральном вмешательстве», устанавливающего основа
ния и исчерпывающий перечень способов федерального вмешательства, по
рядок их применения, меры органы, в отношении которых они применяются,
механизм обжалования подобных действий федеральных органов власти с
точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации, феде
ральному законодательству.

7. Необходимость большей защищенности граждан в условиях введения
правового режима чрезвычайного положения предполагает внесение соответ
ствующих изменений в действующий Федеральный конституционный закон
«О чрезвычайном положении». В связи с тем, что чрезвычайные ситуации
весьма разнообразны и имеют совершенно разную природу: политическую,
этническую, техногенную, стихийно-природную, данный Федеральный кон-

ституционный закон должен содержать общую часть и два самостоятельных раздела, один из которых определял бы порядок введения чрезвычайного положения по обстоятельствам криминогенного характера; другой - по обстоятельствам природно-техногенного и экологического характера. В данных разделах должны быть определены: а) обстоятельства для введения режима чрезвычайного положения; б) порядок его введения; в) временные и пространственные границы действия; д) необходимые ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей, связанные с особым режимом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий и учреждений; е) временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации

8. В Российской Федерации законодательно закрепляется возможность
использования Вооруженных Сил Министерства обороны, других войск и
военизированных подразделений правоохранительных органов в случае соз
дания и деятельности на территории субъекта Федерации незаконных воору
женных формирований для обеспечения суверенитета, единства и территори
альной целостности государства, защиты основных прав и свобод человека и
гражданина, но основания применения этих сил и средств в правовом отно
шении нуждаются в тщательном регулировании.

9. Отсутствие в Российской Федерации специального закона, регули
рующего порядок применения вооруженных сил в условиях создания и дея
тельности на территории незаконных вооруженных формирований, предопре
деляет необходимость принятия в Российской Федерации специального Фе
дерального закона «Об особом положении», предусматривающего введение
особого правового режима на территории ведения боевых действий между
федеральными силами и незаконными вооруженными формированиями.
Принятие подобного Закона позволит исключить ситуацию, при которой вы
полнение федеральными войсками задач по защите суверенитета, единства и
территориальной целостности Российской Федерации, обеспечению основ
ных прав и свобод человека и гражданина происходило в отсутствие необхо
димой правовой регламентации.

10. В Российской Федерации уже сформирована система органов госу
дарственной власти, которые Конституцией РФ и соответствующими норма
тивно-правовыми актами наделены полномочиями применять различного ро
да принудительные меры для решения задач обеспечения единства правового
пространства страны, ее территориальной целостности, защиты прав и свобод
граждан. Участие того или иного органа государственной власти и сам способ
федерального вмешательства определяются обстоятельствами, предполагаю
щими необходимость вмешательства. Но в любом случае право на федераль
ное вмешательство принадлежит не какому-то отдельному федеральному ор
гану государственной власти, а в целом Российской Федерации в силу ее ис-

ключительного суверенитета и отсутствия суверенитета у субъектов Российской Федерации.

11. Особенность и исключительность использования данного института
во взаимоотношениях между федеральными органами государственной вла
сти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и
необходимость взаимного контроля действий федеральных органов власти в
целях недопущения необоснованного применения федерального вмешатель
ства тем или иным органом государственной власти предполагают обязатель
ность совместного участия в его осуществлении органов исполнительной, за
конодательной и судебной власти.

12. Президент России как гарант Конституции Российской Федерации,
прав и свобод человека и гражданина играет наиболее существенную роль в
механизме федерального вмешательства. Фактически все способы федераль
ного вмешательства как в рамках обычных форм контроля Федерации за дей
ствиями своих субъектов, так и в условиях введения на территории субъектов
Федерации особых правовых режимов происходят при непосредственном
участии Президента Российской Федерации, реализующего свои законотвор
ческие, организационно-правовые, координационные и контрольно-
надзорные функции.

Характер взаимоотношений Президента РФ с Правительством Российской Федерации, установленный Конституцией России, предполагает, что в рамках использования федерального вмешательства полномочия Президента и Правительства Российской Федерации можно рассматривать как общие полномочия данных органов государственной власти, выделяя собственные полномочия Президента Российской Федерации и полномочия, реализуемые им через соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

Теоретическая и практическая значимость состоит в обосновании концепции федерального вмешательства как одного из способов взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, применяемых Федерацией, либо как меры конституционной ответственности в случае правонарушений в действиях органов власти субъектов Федерации, либо как формы оказания помощи в случае возникновения на территории субъекта экстраординарных ситуаций.

Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы:

- в нормотворческой деятельности по совершенствованию действующе
го законодательства Российской Федерации, и в частности «чрезвычайного»
законодательства, предусматривающего введение на территории Российской
Федерации или в отдельных ее местностях особых правовых режимов;

- при подготовке рекомендаций по организации деятельности органов
государственной власти: федеральных и субъектов Федерации, а также орга-

нов местного самоуправления, обеспечивающих в рамках своих полномочий права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации;

- в учебном процессе в юридических образовательных учреждениях
юридического профиля при изучении соответствующих тем конституционно
го права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран,
международного гуманитарного права.

Обоснованность и достоверность полученных результатов. Результаты настоящего исследования основываются на широком, аналитическом изучении и обобщении различных научных и нормативных источников (отечественных и зарубежных), объективном анализе отечественного и зарубежного опыта (как исторического, так и современного), на материалах и документах государственных, правоохранительных органов, правозащитных организаций, международно-правовых актах, статистических данных, опубликованных аналитических материалах, относящихся к вопросам защиты основных прав и свобод граждан на территории России, проблемам федеративных отношений, а также на личном участии диссертанта в подготовке аналитических материалов для ряда органов государственной власти.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по следующим направлениям:

- основные положения и выводы диссертации изложены в научных ра
ботах автора, в том числе в двух монографиях: «Федеральное вмешательство
в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной
безопасности России» (8 п.л.), «Защита основных прав и свобод человека и
гражданина в субъектах Российской Федерации с использованием мер феде
рального вмешательства» (16,5 п.л.), учебниках, научных статьях, включая
публикации в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК: «Госу
дарство и право», «Конституционное и муниципальное право», «Черные ды
ры» в российском законодательстве», Вестник Ставропольского государст
венного университета;

- результаты исследования, выводы, предложения и рекомендации док
ладывались автором на теоретических, научно-практических конференциях и
семинарах, в том числе международных: «Теория и практика ограничения
прав человека по российскому законодательству и международному праву»
(Н. Новгород, 1998 г.), «Москва - Россия на рубеже тысячелетий» (Москва,
1999 г.), « Проблемы формирования конституционного государства и режима
конституционализма в России: теория, история, практика» (Белгород, 2003г.);
межвузовских научно-практических конференциях и семинарах: «Всеобщая
декларация прав человека: проблемы совершенствования российского зако
нодательства и практики его применения» (Москва: Академия управления
МВД России, 2000 г.), «Соблюдение прав и свобод личности в деятельности
органов внутренних дел» (Москва, 2001г.), «Государство, личность и органы
внутренних дел», (Москва: Академия управления МВД России, 2002 г.),
«Конституционно-правовое регулирование особых правовых режимов в Рос-

сийской Федерации» (Москва: ВНИИ МВД России, 2003 г.), «Конституции Российской Федерации - 10 лет: итоги и перспективы» (Москва: Московский университет МВД России, 2004 г.);

- выводы и рекомендации диссертационного исследования нашли прак
тическое применение в подготовке предложений Академии управления МВД
России в федеральные органы законодательной и исполнительной власти по
проблемам федеративных отношений и вопросам обеспечения основных прав
и свобод человека и гражданина в Российской Федерации;

- положения и выводы диссертации использованы в учебном процессе:
при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных
занятий по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации»,
«Конституционное право зарубежных стран», «Обеспечение основных прав
свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел»,
«Международное гуманитарное право» для слушателей Академии управления
МВД России;

- положения и выводы диссертации использовались автором при прове
дении занятий со слушателями Высших академических курсов Академии
управления МВД России, сотрудниками практических подразделений органов
внутренних дел и военнослужащими внутренних войск МВД России.

По проблематике диссертационного исследования опубликовано 37 научные работы, в том числе: 2 монографии, 2 учебника, 1 научно-практический комментарий, общим объемом 57,1 п.л.

Внедрение результатов исследования подтверждается соответствующими официальными актами.

Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих в себя пятнадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении раскрывается актуальность темы, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования; обосновываются методология и методика, научная новизна; излагаются положения, выносимые на защиту; характеризуются достоверность и обоснованность полученных результатов, их теоретическое и практическое значение; приводятся данные об апробации результатов исследования.

Глава I - «Теоретико-правовые основы института федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации при защите основных прав и свобод человека и гражданина» - включает в себя рассмотрение места и роли института федерального вмешательства в государственном механизме федеративных государств, дается конституционно-правовая характеристика института федерального вмешательства в Российской Федерации. В главе исследуются проблемы защиты прав человека в субъектах Российской Федера-

ции как условие применения мер федерального вмешательства в дела субъектов Федерации.

В начале исследования диссертант отмечает, что институт федерального вмешательства появился практически одновременно с зарождением федеративной формы государственного устройства, так как на стадии формирования и развития «новоявленные» федерации неизбежно сталкивались с проблемами во взаимоотношениях со своими субъектами, касающимися прежде всего разграничения предметов ведения и полномочий. Эти противоречия разрешались различными способами: от согласительных процедур и последующего закрепления их результатов в федеральных конституциях до неизбежных «силовых мер» по отношению к субъектам федерации для предотвращения различного рода сепаратистских тенденций и попыток выхода (се-цессии) субъектов федерации из ее состава.

Необходимость закрепления мер федерального вмешательства в дела субъектов федерации обусловлена самой природой федеративного государства. Любая федерация хотя и состоит из субъектов, имеющих определенную политическую и экономическую самостоятельность по отношению к федеральному центру и во взаимоотношениях между собой, тем не менее представляет собой единое целостное государство.

Природа и сущность рассматриваемого института определяется государственным суверенитетом и особенностями его реализации в федеративном государстве. Суверенитет является одним из важнейших признаков государства и проявляется в верховенстве государственной власти, ее единстве и независимости, территориальной целостности государства и его конституционной системы. В условиях федеративного государства верховенство и независимость государственной власти определяются в том числе существующей субординацией в деятельности федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации, основанной на разграничении предметов ведения и полномочий, и верховенством федерального законодательства на всей территории страны.

На основе анализа норм международного права и законодательства зарубежных федераций, различных подходов отечественных и зарубежных ученых к понятию суверенитета федерации и субъектов федерации соискателем делается вывод о праве федерации применять меры правового воздействия на субъектов федерации на основании верховенства собственного суверенитета для обеспечения единства государственной власти в пределах своей территориальной юрисдикции и разграничения предметов ведения и полномочий с субъектом федерации.

Правовой институт федерального вмешательства является важным элементом государственно-правового механизма практически всех федераций мира. Возможность его использования федеральными органами власти в случае конституционных правонарушений в деятельности субъектов федерации считается вполне приемлемой и в настоящее время признана международным

сообществом как одна из эффективных форм контроля федерации за деятельностью своих субъектов.

В этой связи под правовым институтом федерального вмешательства диссертант понимает институт конституционного права, обусловленный принципиальной природой федеративного государства, предполагающей его единство, целостность, приоритет общефедеральных интересов над интересами субъектов федерации, и представляющий собой совокупность норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации, определяющих основания, способы и порядок применения специальных мер принуждения федеральными органами государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов федерации и по отношению к тем, к кому органы власти субъектов Федерации не применяют или не способны действенным образом применять соответствующие принудительные меры.

Диссертант отмечает, что в науке конституционного права до сих пор еще нет общепризнанного определения «федерального вмешательства», как нет и единого использования самого этого термина. Анализ юридической литературы показывает, что различные ученые для обозначения одного и того же явления используют разные понятия, такие, как: «федеральное принуждение», «федеральная интервенция», «чрезвычайные способы конституционного контроля» и др. На основе анализа различных подходов к использованию данного понятия соискатель делает вывод, что более верным является термин «федеральное вмешательство», введенный в отечественную науку и используемый такими учеными, как С А. Авакьян, A.M. Арбузкин, А.Н.Аринин, Ю.М. Алпатов, И.В. Айдарова, М.В. Баглай, И.Н Барциц, Д.В. Котелевский, А.А. Ливеровский, А.Н. Медушевский.

На основе анализа законодательства федеративных государств и практики применения мер федерального вмешательства соискатель делает вывод, что формы реализации данного института могут иметь место в рамках обычных форм контроля федерации за действиями своих субъектов и чрезвычайных способов воздействия федерации на органы власти субъектов федерации.

Сущность этих способов независимо от терминологии остается одинаковой:

во-первых, они призваны обеспечить выполнение решений федеральных органов на всей территории федерации;

во-вторых, предусматривают применение конкретных мер принуждения, необходимых для обеспечения правомерного поведения субъектов федерации;

в-третьих, предполагают ответственность, которую несут органы субъектов федерации и их должностные лица за действия и решения, ставящие под угрозу конституционную безопасность федерации в целом и субъектов федерации в частности.

К обычным формам контроля следует отнести прежде всего финансовый контроль федерации за расходованием финансовых средств субъектом федерации в рамках единой финансовой и налоговой системы страны, за сбором и расходованием федеральных налогов, налогов субъектов федерации и местных налогов.

К обычным формам контроля федерации за действиями своих субъектов следует отнести также контроль, который осуществляется органами судебной власти как общей, так и специальной юрисдикции, включая Конституционные Суд Российской Федерации.

Кроме того, в рамках обычных форм контроля федерации за действиями субъектов федерации возможно приостановление главой государства действия нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов федерации в случае противоречия этих актов федеральной конституции и законодательству, международным обязательствам государства, либо нарушения ими основных прав и свобод граждан - до решения этого вопроса соответствующим судом; применение федеральными органами государственной власти мер конституционной ответственности в виде отстранения от должности главы субъекта федерации и роспуска высшего законодательного органа субъекта федерации.

Но не всегда обычных форм контроля оказывается достаточно для урегулирования ситуаций, возникающих во взаимоотношениях между федеральным центром и субъектами. Это происходит в случае возникновения на территории субъекта федерации обстоятельств экстраординарного характера как криминогенного, так и природно-техногенного и экологического характера. В этом случае используются особые формы вмешательства федеральных органов власти, получившие название чрезвычайных, связанные с введением на территории субъектов федерации особых форм управления, предполагающих временное приостановление или прекращение деятельности органов государственной власти субъектов федерации, введение на территории субъекта федерации особого правового режима в виде прямого президентского правления; введение чрезвычайного положения на территории субъекта федерации; осуществление прямой федеральной интервенции в дела субъекта федерации с использованием вооруженных сил страны.

В работе рассматривается становление института федерального вмешательства в Российской Федерации в условиях формирования федерации принципиально нового типа. На основе анализа соответствующих статей Конституции Российской Федерации и федерального законодательства диссертант делает вывод, что данный правовой институт является важным элементом государственно-правового механизма Российской Федерации.

Его законодательное закрепление, по мнению соискателя, необходимо, так как Российская Федерация как подлинно демократическое федеративное государство только развивается. В силу объективных и субъективных причин Россия фактически всегда была в большей степени унитарным, чем федера-

тивным государством, юридически оставаясь федеративным. И после стольких лет существования государства, подчас чрезмерно жестко контролировавшего все политические и экономические процессы в стране и обществе, одним из негативных последствий его политического и социально-экономического реформирования неизбежно стали центробежные сепаратистские тенденции, имевшие место в Российской Федерации в последние годы, а также конституционные в действиях и решениях органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, ошибки в проведении экономических реформ, объективно ослабившие Российскую Федерацию, также не смогли не сказаться на характере взаимоотношений федерального центра и органов государственной власти субъектов Федерации. В этих условиях неизбежно появление определенных противоречий в этих взаимоотношениях, разрешаемых различными способами.

Диссертант приходит к выводу, что в Российской Федерации в настоящее время только формируется законодательная база, предусматривающая возможность использования мер федерального вмешательства в дела субъекта Федерации. Ее основу составляет Федеральный закон от 6 октября 1999 № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» г. (в ред. от 8 июля 2003 г.). Приходится констатировать, что механизм федерального вмешательства, закрепленный в данном Законе, нуждается в совершенствовании. В настоящее время он достаточно бессистемный. Обстоятельства, являющиеся основанием для использования федеральным центром данных мер воздействия на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, закреплены в различных федеральных законах. Сама процедура привлечения соответствующего органа государственной власти субъекта Федерации к конституционной ответственности, закрепленная в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», уточненная Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П, является достаточно сложной и практически нереализуемой на практике.

Тем не менее в настоящее время уже никто не ставит под сомнение необходимость закрепления в государственно-правовом механизме Российской Федерации данного правового института. Его развитие будет определяться в целом характером развития федеративных отношений в России. По мнению соискателя, нормативное закрепление института федерального вмешательства может быть осуществлено различными способами. Это может быть сделано путем внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации подобно тому, как это сделано в конституциях таких федеративных государств, как Бразилия, Индия, хотя необходимо признать, что этот путь достаточно сложен в силу особенностей внесения поправок и изменений в

Конституцию Российской Федерации. Некоторые ученые, и соискатель с ними согласен, предлагают разработать и принять в Российской Федерации специальный закон «О федеральном вмешательстве»^1.

Учитывая во многом еще негативное отношение к термину «федеральное вмешательство» не только у соответствующих органов государственной власти в Российской Федерации, но и в среде ученых и общественности, диссертант не исключает принятия закона под нейтральным названием, например «О принципах взаимоотношений между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Концепция данного Закона предполагает закрепление следующих основных положений:

- в Российской Федерации существует единая система органов государ
ственной власти, законодательных, исполнительных, судебных, обеспечи
вающих суверенитет, единство и территориальную целостность Российской
Федерации, охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина;

- единая система органов государственной власти Российской Федера
ции включает в себя федеральные органы государственной власти, органы го
сударственной власти субъектов Российской Федерации и местные органы
государственной власти;

- разграничение полномочий федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
местных органов государственной власти происходит на основе верховенства
Конституции Российской Федерации и федеральной государственной власти;

- федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и местные органы исполнительной
власти образуют единую систему органов исполнительной власти, предпола
гающую субординационные отношения в пределах, установленных Консти
туцией Российской Федерации и федеральными законами;

- органы государственной власти субъектов Российской Федерации не
сут конституционную ответственность, реализуемую соответствующими фе
деральными органами государственной власти в рамках института федераль
ного вмешательства, в случае совершения конституционных правонарушений
(деликтов);

- основания наступления и перечень мер конституционной ответствен
ности органов государственной власти субъектов Российской Федерации но
сят исчерпывающий характер и устанавливаются данным Законом;

\Авакъян С.А., АрбузкинА. М., АрининА. Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 2000. № 6. С. 20-30.

- порядок применения мер конституционной ответственности и субъек
ты, в отношении которых применяются необходимые меры федерального
вмешательства, устанавливаются настоящим Федеральным законом;

- механизм обжалования мер федерального вмешательства с точки зре
ния их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному за
конодательству, закрепленный в настоящем Федеральном законе, является
важнейшей гарантией прав органов государственной власти субъектов Рос
сийской Федерации, в отношении которых применяются данные меры.

В работе обосновывается возможность применения федерального вмешательства в целях защиты прав человека в субъектах Российской Федерации. Соискатель дает развернутую характеристику состояния прав человека в Российской Федерации. Отмечается, что принятие в 1991 г. Декларации прав и свобод человека и гражданина положило начало новому этапу в развитии российского общества. Провозглашение в Конституции Российской Федерации прав и свобод граждан высшей ценностью предъявляет особые требования к деятельности всех государственных органов власти и должностных лиц. Поскольку в ст. 18 Конституции говорится, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и принятие законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, перед государством стоит задача выработки механизма защиты эгих основных прав и свобод. Это тем более важно, поскольку прямое, непосредственное действие Конституции не означает, что содержащиеся в ней нормы могут быть реализованы вне конкретных процедур и механизмов, предусмотренных действующим законодательством.

Тем не менее, по мнению соискателя, в настоящее время Российская Федерация не относится к государствам, в которых реально гарантируются провозглашенные права и свободы. Причины этого носят как объективный, так и субъективный характер. Российская Федерация в настоящее время переживает один из самых сложных периодов своего развития. Проводимые реформы пока не дали конкретных результатов, которые могли бы повлиять на реализацию гражданами своих прав и свобод. Более того, объективно они привели к ослаблению государства, а значит, и меньшей защищенности российских граждан. В России еще не сформировалось настоящее гражданское общество с таким присущим ей атрибутом, как наличие собственности в распоряжении людей как основного элемента их независимости от государства.

Кроме того, процессы, приведшие к развалу СССР, не могли не затронуть Российскую Федерацию. В конце XX в. она стала крупной зоной нестабильности, одной из форм проявления которой выступил кризис государственного устройства. Нарастание центробежных тенденций в развитии Российской Федерации вело к потере управляемости страной. Налицо была своеобразная регионализация страны, связанная, как правило, с самовластием региональных элит. Суверенизация политических элит в субъектах Российской Федерации, в некотором смысле имеющая антифедералистскую направлен-

ность, таила известную опасность для политического единства страны, отстаивания общих интересов народа^1.

Одним из проявлений этого кризиса стало резкое ухудшение прав человека в субъектах Российской Федерации. Это естественно, так как в этих условиях во многих субъектах Российской Федерации фактически стали складываться режимы личной (очень часто авторитарной) власти. Это находит свое подтверждение в приводимой в работе соответствующей статистике нарушений прав человека в субъектах Российской Федерации по данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, органов судебной власти, в том числе Конституционного Суда Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, российских и международных правозащитных организаций.

Слабая координация взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации обнаружила проблемы несоответствия законодательства; несогласованной политики по линии исполнительной власти; неэффективного взаимодействия между территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, что в немалой степени также сказывалось на состоянии прав и свобод человека и гражданина в регионах РФ.

Глава II — «Субъекты правоотношений института федерального вмешательства в Российской Федерации» - включает в себя общую характеристику субъектов правоотношений, возникающих в условиях использования Федерацией данного правового института, раскрывает понятие федерального вмешательства как меры конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. «в» ст.71 Конституции РФ к исключительной компетенции Российской Федерации относятся вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, а вопросы непосредственной защиты прав и свобод человека и гражданина относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «а» ст. 72 Конституции РФ).

В этой связи диссертант отмечает, что решение этих задач невозможно без организационной деятельности государства и предполагает создание в Российской Федерации системы органов государственной власти, призванных решать соответствующие задачи в рамках своих полномочий, установленных в Конституции России и необходимых нормативно-правовых актах. Деятельность этих органов строится на принципе разграничения предметов ведения и полномочий между ними.

В Российской Федерации уже создана система органов государственной власти, к полномочиям которых Конституцией и соответствующими норма-

1 Баглай М. В. Конституционализм и политическая система современной России//Журнал российского права. 2003. № 11. С. 17.

тивно-правовыми актами отнесены возможность использования этими органами различного рода принудительных мер для решения задач обеспечения единства правового пространства страны, её территориальной целостности, защиты основных прав и свобод ее граждан, в том числе в рамках правового института федерального вмешательства. К их числу относятся Президент России, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы судебной власти, включая Конституционный Суд Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, включая Межведомственную комиссию Совета Безопасности по конституционной безопасности, и другие органы.

На основе общего анализа полномочий вышеназванных федеральных органов диссертант делает вывод, что участие того или иного органа государственной власти и сам способ федерального вмешательства определяются основанием, предполагающим необходимость вмешательства. Либо это форма реализации конституционной ответственности органа государственной власти субъекта Федерации в случае конституционных правонарушений в его действиях, либо это помощь Федерации в случае возникновения на территории субъекта Федерации каких-либо чрезвычайных ситуаций. Но в любом случае необходимо понимать, что право на федеральное вмешательство принадлежит не какому-то отдельному федеральному органу государственной власти, а в целом только Российской Федерации в силу ее исключительного суверенитета. Особенность и исключительность данного института в механизме взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации предполагают обязательность участия в осуществлении федерального вмешательства всех органов государственной власти: законодательных, исполнительных, судебных. Это объективно необходимо, так как в рамках федерального вмешательства конкретные органы государственной власти Российской Федерации реализуют свои властные полномочия по отношению к органам государственной власти субъектов Российской Федерации. А это означает необходимость взаимного контроля действий при осуществлении федерального вмешательства федеральных органов государственной власти в соответствии с принципом разделения властей на основе системы «сдержек и противовесов». Взаимный контроль необходим в целях недопущения необоснованного применения мер федерального вмешательства тем или иным органом государственной власти либо превышения им своих полномочий и является важнейшим условием законности действий федеральных органов государственной власти.

Рассмотрение конституционно-правовых основ федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации объективно предполагает рассмотрение соотношения института федерального вмешательства с инсти-

тутом конституционно-правовой ответственности органов государственной власти Российской Федерации. В этой связи в данной работе диссертант рассматривает проблемы конституционной ответственности, ее соотношение с другими видами юридической ответственности, субъектов этой ответственности, ее виды и основания наступления.

Соискатель солидарен с мнением ряда ученых, которые возникновение конституционной ответственности однозначно связывают с совершением субъектом конституционного права конституционного правонарушения или конституционного деликта, под которыми понимаются деяния (действия или бездействия), не отвечающие должному поведению, нарушающие запреты, выходящие за пределы дозволенного и влекущие за собой применение норм конституционной ответственности^1.

В работе анализируются различные подходы к пониманию конституци
онной ответственности органов государственной власти. Автор поддерживает
позицию С.А. Авакьяна, считающего, что разделение конституционной от
ветственности на негативную и позитивную имеет право на существование,
г- 1 2. Специфика кон-

что объясняется спецификой данного вида ответственности ^v

ституционной ответственности определяется прежде всего особенностями отношений, в условиях реализации которых она возникает. Речь идет именно о политических отношениях, возникающих по поводу осуществления государственной власти. В этом смысле конституционная ответственность обладает ярко выраженным политическим характером по основаниям применения, кругу субъектов, видам санкций.

Тем не менее, по мнению диссертанта, ее нельзя прямо отождествлять с политической ответственностью. Так, например, один и тот же факт ухода Правительства в отставку как мера конституционной ответственности может иметь принципиально разные основания. Уход Правительства в отставку (ст. 117 Конституции РФ) может быть вследствие ненадлежащего исполнения им своих конституционных обязанностей, выразившегося в ухудшении экономического положения страны или других негативных моментах ее общественного развития. В данном случае речь идет о негативной конституционной ответственности. В другом случае Правительство может уйти в отставку для раз-

1 Зражевская Т.Д. Проблемы правовой ответственности государства,

его органов и служащих: Круглый стол журнала «Государство и право» // Гос-во и право. 2000. № 3. С. 26-28; Лучин В.О. Конституционные деликты// Гос-во и право. 2000. № 1. С. 12; Сырых В.М. Проблемы взаимной конституционной ответственности Российской Федерации и ее субъектов // Там же. 2001. № 7. С. 105; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. -М., 2000. С. 101.

2 Авакьян С.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности

(по материала конференции на юридическом факультете МГУ) // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 2001. С. 125.

решения возникшего в стране политического кризиса, связанного, например, со взаимоотношениями других органов государственной власти. Это мера политического характера, необходимая для стабилизации обстановки в стране, и Правительство в данном случае несет конституционную ответственность позитивного характера, фактически совпадающую с политической.

При рассмотрении различных видов конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации диссертант выделяет особые формы конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, реализуемой через механизм федерального вмешательства, возникающие при реализации так называемых чрезвычайных способов воздействия Федерации на своих субъектов. К числу этих способов относятся:

- введение на территории субъекта Российской Федерации в соответст
вии со ст. 56 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от
30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» (в ред. от 30 июня 2003)¹ р^ежи-
ма чрезвычайного положения;

- введение прямого федерального управления субъектом Российской
Федерации в рамках режима чрезвычайного положения путем создания феде
рального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное
положение;

- осуществление федерального вмешательства в дела субъектов Феде
рации с использованием вооруженных сил стран для обеспечения конститу
ционной целостности и национальной безопасности Российской Федерации в
ситуациях экстраординарного характера, когда органы государственной вла
сти субъектов Федерации не в состоянии контролировать ситуацию и обеспе
чивать общественный порядок на территории субъекта Федерации силами
правоохранительных органов.

По мнению соискателя, ответственность, возникающая при реализации чрезвычайных способов вмешательства Федерации в дела своих субъектов, имеет очень важную особенность. Во всех ее видах происходит перераспределение властных полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации за счет расширении полномочий федеральных органов государственной власти и приостановления или прекращения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации. Но необходимо признать, что не всегда основанием применения федерального вмешательства являются противоправные действия (бездействия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, основанием введения чрезвычайного положения на территории какого-либо субъекта Федерации может быть возникновение чрезвычайных обстоятельств природно-техногенного или экологического характера. Кроме того, применение федерального вмешательства с использованием Вооруженных

СЗРФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

Сил Российской Федерации на территории субъекта Федерации может быть в случае, если на его территории действуют третьи силы, так называемые незаконные вооруженные формирования, оказывающие сопротивление федеральным властям, а органы власти субъектов Федерации объективно не в состоянии контролировать ситуацию собственными силами. Либо это могут быть какие-то другие «форс-мажорные» обстоятельства.

Во всех этих случаях происходит перераспределение полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, но реализация мер федерального вмешательства не связана с правонарушениями в действиях (бездействиях) органов государственной власти субъектов Федерации.

В данном случае диссертант делает вывод, что федеральное вмешательство можно считать мерой конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации только в случае конституционных правонарушений в их действиях. В случае, когда основанием федерального вмешательства выступают действия третьих лиц либо природные катастрофы и иные обстоятельства непреодолимой силы, федеральное вмешательство не является мерой конституционной ответственности, так как объект федерального вмешательства и субъект правонарушений не будут совпадать либо такого объекта вообще не будет вследствие отсутствия факта правонарушения

Глава III — «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации при осуществлении федерального вмешательства в дела субъектов Федерации при защите основных прав и свобод человека и гражданина» - посвящена рассмотрению полномочий органов государственной власти: Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных органов законодательной и судебной власти, прокуратуры Российской Федерации при реализации конкретных способов федерального вмешательства.

Диссертант отмечает, что место и роль Президента Российской Федерации в механизме реализации федерального вмешательства в дела субъектов Федерации определяются особенностями формы правления Российской Федерации, предполагающими особый статус главы государства в системе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Согласно ст. 80 Конституции Президент Российской Федерации является главой государства и в этой связи на него как на высшее должностное лицо и гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина возложены полномочия по «принятию мер по охране суверенности Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти». Каждый из органов государственной власти в рамках своей компетенции обязан выполнять функции, которые также направлены на обеспечение действия Конституции, на защиту прав и свобод

личности, однако любой из этих органов обеспечивает действие Конституции лишь частично. Только перед Президентом ставится задача обеспечивать устойчивость государства в целом, его суверенитет и территориальную целостность^1.

Кроме того, согласно ч. 4 ст. 78 Конституции Президент и Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией осуществляют полномочия федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. В этих целях Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (п. 2 ст. 80); имеет своих полномочных представителей (п. «к» ст. 83); вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 85); вправе приостанавливать до решения Конституционного Суда или иного суда действие органов исполнительной власти субъектов Федерации, если эти акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным договорам России или нарушают права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 85). Президент и Правительство Российской Федерации имеют возможность обратиться в Конституционный Суд с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации (п. 2 ст. 125).

В работе подчеркивается, что реализация вышеназванных полномочий Президента РФ в необходимых случаях обеспечивается использованием главой государства в отношении органов государственной власти предусмотренных законом средств политического, правового и общественного воздействия, направленных на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации, обеспечение единства правового пространства страны, ее территориальной целостности, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, охраны и защиты основных прав и свобод человека и гражданина.

В этой связи в диссертации рассматриваются реализация Президентом Российской Федерации своих полномочий по досрочному прекращению полномочий (роспуску) законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, а также временному отстранению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от исполнения его обязанностей, осуществляемого федеральными органами государственной власти.

1 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации/Отв. ред. В.В. Лазарев. 2-е изд., доп. и перераб. -М., 2001. С. 407.

Автор подчеркивает, что положения федерального законодательства, относящиеся к возможности досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти и должностных лиц исполнительной власти субъекта Российской Федерации, затрагивают существенные стороны взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации. Они призваны обеспечивать стабильность функционирования представительной демократии в России как федеративном правовом государстве и единство системы государственной власти и, следовательно, относятся к указанным общим принципам этих взаимоотношений, а потому подлежат закреплению в федеральном законе. Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 8 июля 2000 г. по запросу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», подтвердившем конституционность федерального регулирования в данной сфере.

Место и роль Правительства Российской Федерации в механизме федерального вмешательства в целях защиты основных прав и свобод человека и гражданина определяются тем, что в соответствии со ст. ПО Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, а важнейшим его полномочием является осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (п. «е» ст. 114).

Соискатель, рассматривая полномочия Правительства Российской Федерации, отмечает, что в данных условиях Правительство в пределах компетенции, установленной Конституцией РФ и федеральными законами, самостоятельно решает вопросы и несет ответственность за свои действия, возглавляя единую систему федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обеспечивая их согласованную деятельность, в том числе применяя необходимые меры принуждения, и самостоятельно строит взаимоотношения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Но характер взаимоотношений Правительства Российской Федерации с Президентом РФ, установленный Конституцией Российской Федерации, предполагает подчиненную роль Правительства по отношению к Президенту РФ, которое строит свою деятельность не только в соответствии с законами, но и с указами и распоряжениями Президента РФ. Как результат, многие свои полномочия в рамках федерального вмешательства Президент Российской Федерации осуществляет главным образом именно через Правительство, а также те федеральные органы исполнительной власти, которые находятся в его непосредственном подчинении. А это означает, что в рамках института федерального вмешательства полномочия Президента и Правительства Российской Федерации можно рассматривать как общие полномочия данных ор-

ганов государственной власти, выделяя собственные полномочия Президента Российской Федерации и полномочия, реализуемые Президентом РФ в рамках исполнительной власти через соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

Комплексный характер института федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации объективно предполагает участие в нем органов законодательной и судебной власти. Их участие тем более необходимо в случаях, когда федеральное вмешательство выступает как мера конституционной ответственности того или иного органа государственной власти субъекта Федерации, допустившего конституционное правонарушение^1.В ^этой связи в работе рассматриваются полномочия органов законодательной и судебной власти в механизме федерального вмешательства. В диссертации отмечается, что место и роль федеральных органов законодательной власти в механизме федерального вмешательства определяются их участием в реализации конституционных норм путем принятия соответствующих законов, направленных на детальную регламентацию необходимых правоотношений, возникающих между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Соискатель полагает, что реализация федеральных законов, их реальное действие на всей территории Российской Федерации во многом зависят от контроля за их исполнением, и в частности от той роли, которая отводит Конституция РФ Федеральному Собранию - парламенту Российской Федерации — представительному и законодательному органу Российской Федерации. Автор отмечает, что фактически от контрольных полномочий парламента зависит его действительное место в системе органов государственной власти.

Вследствие этого в диссертации рассматриваются как собственные контрольные полномочия Федерального Собрания Российской Федерации, так и полномочия создаваемых им государственных органов: Счетной палаты Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Одной из форм непосредственного участия федеральных органов законодательной власти в механизме федерального вмешательства является досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации в случае принятия ими нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, осуществляемое путем принятия специального федерального закона.

1 Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации.

-М., 2002. С. 289.

Кроме того, одной из форм участия Федерального Собрания Российской Федерации в механизме федерального вмешательства является обязательное утверждение Советом Федерации Указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения на территории какого-либо субъекта Федерации. В связи с тем, что введение данного правового режима предполагает в том числе ограничение некоторых прав и свобод граждан и в работе рассматриваются вопросы парламентского контроля за деятельностью федеральных органов государственной власти в данных условиях, и делается вывод, что парламентский контроль за деятельностью федеральных органов государственной власти является необходимым условием функционирования правового института чрезвычайного положения.

Одно из важнейших мест в механизме федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации занимают федеральные органы судебной власти. Существование судебной власти наряду с законодательной и исполнительной является обязательным и необходимым признаком демократического правового государства. Основное назначение судебной власти - охрана членов общества от любого произвола, причем, как от произвола других граждан, так и от неправильных действий самого государства, его органов, должностных лиц^1.

Диссертант полагает, что фактически в настоящее время судебная система защиты прав и свобод граждан, несмотря на ее недостатки (проблемы своевременного рассмотрения судами уголовных и гражданских дел, нарушение сроков исполнения судебных решений, неудовлетворительное возмещение гражданам причиненного ущерба, острый недостаток в кадрах, претензии к качеству работы судей, недостаточное финансирование и т.д.), является наиболее эффективным механизмом восстановления нарушенных прав человека на национальном уровне. Это находит свое подтверждение в статистических данных, характеризующих деятельность органов судебной власти по защите основных прав и свобод человека и гражданина, которые приводятся в данной работе.

При рассмотрении форм участия органов судебной власти в механизме федерального вмешательства диссертант подчеркивает, что важнейшей особенностью организации системы федеральных судов, характерной только для органов судебной власти, является то, что в систему федеральных судов входят не только суды, действующие непосредственно на федеральном уровне, но и суды, действующие в субъектах Российской Федерации. А это предполагает особые и весьма разнообразные формы участия органов судебной власти различного уровня (действующих как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации) в механизме федерального вмешательства при

1 Конституционное право: Учебник / Отв. ред. В.В. Лазарев. - М., 1999.

С. 460.

защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации.

Отдельное место в исследовании занимает рассмотрение полномочий Конституционного Суда Российской Федерации в механизме федерального вмешательства. Соискатель отмечает, что особая роль Конституционного Суда Российской Федерации в обеспечении конституционной безопасности государства с использованием мер федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации определяется его местом в системе разделения властей. Будучи одной из ветвей судебной власти, Конституционный Суд Российской Федерации - это орган судебной власти, специально предназначенный для обеспечения конституционной законности, защиты основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей ее территории. Конституционный Суд - единственный орган, который наделен правом осуществлять судебный контроль за соответствием нормативных правовых актов органов законодательной и исполнительной власти Конституции Российской Федерации, а его компетенция определена непосредственно Конституцией Российской Федерации.

При исследовании полномочий органов прокуратуры в механизме федерального вмешательства соискатель рассматривает правовой статус прокуратуры в системе государственной власти и заявляет о ее особом положении в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина. Этот статус обусловлен рядом факторов, среди которых ведущее значение имеют системные задачи прокуратуры, ее функции, а также ее исторически сложившаяся роль в общественной жизни и жизни государства. Кроме того, важнейшей особенностью организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, определяющей ее место в механизме федерального вмешательства, является то, что прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации). Органы прокуратуры также осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.

К числу важнейших полномочий органов прокуратуры в механизме федерального вмешательства относится осуществление надзора:

- за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- за соблюдением прав и свобод человека и гражданина представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

По мнению диссертанта, расширение судебного порядка защиты прав граждан не умаляет значения прокурорской деятельности. И на это влияет в том числе субъективный фактор. Как показывает практика, граждане обращаются в прокуратуру гораздо чаще, чем в суды, из-за усложненного порядка и длительности сроков рассмотрения дел в судах, неисполнения во многих случаях судебных решений и т.д. Кроме того, для многих граждан судебное разбирательство просто недоступно из-за значительной дороговизны судебных издержек.

Особое место органов прокуратуры в реализации функций государства по соблюдению, признанию и защите основных прав и свобод человека и гражданина нашло свое подтверждение в действующем Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», в котором, как уже говорилось, надзор за соблюдением прав и свобод человека выделен в отдельное направление деятельности прокуратуры. Ему посвящена специальная глава, в которой определены предмет надзора, полномочия прокурора в этой области, средства и формы прокурорского реагирования на нарушения прав и свобод человека и гражданина.

В главе IV - «Обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина в условиях введения на территории субъекта Российской Федерации правового режима чрезвычайного положения» - последовательно рассматриваются понятие и сущность режима чрезвычайного положения как особого способа федерального вмешательства; особенности правового статуса граждан в условиях режима чрезвычайного положения и конституционно-правовые основы использования режима чрезвычайного положения в Российской Федерации.

Диссертант отмечает, что законодательство всех стран мира содержит нормы, охраняющие конституционный строй государства. К числу этих норм относятся и положения, обеспечивающие охрану конституционного строя в условиях чрезвычайного положения. Это связано с тем, что любое государство на каком-то этапе своего развития может столкнуться с ситуациями, требующими принятия специальных мер для локализации негативных последствий, вызванных действиями либо человека, либо стихийных сил природы. В случае, если ситуация выходит из-под контроля властей, возникают массовые беспорядки и волнения или перестает нормально функционировать инфраструктура определенного региона или всей страны, практически перестают действовать обычные нормы обеспечения общественного правопорядка. Для пресечения противоправных действий, стабилизации общественно-политической обстановки и защиты основных прав и свобод человека и граж-

данина в подобных случаях требуются принципиально другие меры, получившие название чрезвычайных. От обычных мер поддержания правопорядка они отличаются тем, что не только действуют в отношении лиц, допускающих правонарушения или преступления, а непосредственно затрагивают интересы всего населения, проживающего в регионе, ограничивая предоставленные ему права и накладывая дополнительные обязанности.

Как государственно-правовой институт, режим чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных правовых норм, определяющих: а) обстоятельства для введения режима чрезвычайного положения; б) государственный орган (или органы), уполномоченный вводить чрезвычайное положение; в) порядок его введения; г) временные и пространственные границы действия; д) ограничение прав и свобод граждан и прав юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей, связанных с особым режимом деятельности органов государственной власти и управления, предприятий и учреждений; е) временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации.

В работе рассматривается история становления института чрезвычайного положения в правовом механизме Российской Федерации и зарубежных государств, анализируется соответствующее законодательство зарубежных федераций (Бразилии, Индии, США, ФРГ, Швейцарии и др.), нормы международного права. Диссертант подчеркивает, что конституционный институт чрезвычайного положения является важным элементом государственно-правовых систем большинства государств мира, и справедливо говорит В.Д. Подуфалов, что подобная практика считается вполне приемлемой в любом демократическом государстве^1.

Соискатель подчеркивает, что каково бы ни было отношение к институту чрезвычайного положения, практике его применения, на сегодняшний день именно этот институт как мера федерального вмешательства способен выполнить две взаимосвязанные задачи в случае возникновения каких-либо чрезвычайных обстоятельств: 1) устранить сами обстоятельства и их последствия за счет расширения полномочий федеральных органов государственной власти и концентрации соответствующих сил и средств; 2) обеспечить такой правовой режим, при котором указанное расширение полномочий чрезвычайных органов государственной власти не использовалось бы в ущерб действующему законодательству и правопорядку.

Важнейшей особенностью данного способа федерального вмешательства является перераспределение властных полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Феде-

1 Подуфалов В.Д. Соблюдение международных гуманитарных обязательств в условиях режима чрезвычайного положения // Московский журнал международного права. 1992. С.58.

рации, как правило, в сторону расширения полномочий федеральных органов власти и ограничение некоторых основных прав и свобод граждан, проживающих или находящихся в зоне действия данного правового режима. По мнению соискателя, необходимость этих ограничений определяется самой природой режима чрезвычайного положения, которое вводится только в случае возникновения на территории субъекта Федерации экстраординарных ситуаций, негативные последствия которых могут быть нейтрализованы с помощью применения Федерацией особых мер поддержания общественного порядка, защиты основных прав и свобод человека и гражданина, предполагающих в том числе и временные ограничения прав и свобод граждан.

Более того, социальная ситуация может складываться таким образом, что граждане, проживающие на данной территории, фактически не смогут реализовать многие права и свободы, а также выполнять возложенные на них законом обязанности. Это особенно характерно для чрезвычайных ситуаций природно-техногенного характера, но не исключено и в ситуациях, связанных с социальными конфликтами. С другой стороны, в условиях любых чрезвычайных ситуаций реализация многих прав гражданами может не только не способствовать стабилизации сложившейся конфликтной ситуации, но и, наоборот, привести к дальнейшему увеличению социальной напряженности в зоне конфликта.

Чтобы подвести под поведение участников данных общественных отношений юридическую основу, введение чрезвычайного положения нормативно закрепляет временное ограничение основных прав и свобод граждан и возложение на них дополнительных обязанностей. Правомерное ограничение в данном случае выступает и как элемент юридического механизма управле-ния чрезвычайной ситуацией^1. ^Его ^цель ^- устранение обстоятельств, послу-

живших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защита конституционного строя Российской Федерации (ст. 2 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»^2.

В работе анализируются способы ограничения правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения согласно законодательству зарубежных государств, правоограничения, вводимые в условиях чрезвычайного положения в Российской Федерации. Диссертант делает вывод, что вопросы определения, правовой регламентации и реального обеспечения правового статуса населения в условиях чрезвычайного положения чрезвычайно важны и необходимы. Четкая регламентация правового статуса населения в условиях

1 Хазанов С.Д. Правомерное ограничение административно-правового

статуса граждан в условиях чрезвычайного положения // Правоведение. 1991.

№ 5. С. 59.

2 СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

чрезвычайного положения позволяет повысить определенность и предсказуемость социального поведения людей в условиях экстремальных ситуаций, его стабильность, определить основание и содержание юридической ответственности всех субъектов чрезвычайного положения.

Проведенный в диссертационном исследовании анализ действующего российского законодательства, регулирующего данный способ федерального вмешательства и имеющейся практики его применения, позволяет диссертанту сделать выводы о необходимости дальнейшего его совершенствования. По мнению соискателя, в Российской Федерации необходимо внести соответствующие изменения в структуру Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», предусмотрев в нем общую часть и два самостоятельных раздела. Один из разделов определял бы введение чрезвычайного положения по обстоятельствам криминогенного характера, связанным с социальными конфликтами, другой - по обстоятельствам природно-техногенного, экологического характера. Это позволило бы федеральным органам государственной власти при введении режима чрезвычайного положения более тщательно дифференцировать возможные ограничения прав и свобод граждан в зависимости от вида чрезвычайной ситуации. Тем более, что в действующем Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» отсутствует четкая дифференциация применяемых в условиях чрезвычайного положения ограничений конституционных прав и свобод граждан и порядка применения этих ограничений, что затрудняет на практике их дифференцированное применение в зависимости от обстоятельств введения чрезвычайного положения. А введение чрезвычайного положения по разным обстоятельствам предусматривает различные по степени ограничения прав и свобод граждан. Ведь массовые беспорядки, с одной стороны, а стихийные бедствия, аварии, катастрофы - с другой, - это принципиально разные по своему характеру явления, требующие от государства далеко не одинаковой реакции: при социальных конфликтах должны преобладать меры сдерживания и принуждения, а при социальных бедствиях - меры оказания помощи и аварийно-спасательные работы.

Кроме того, как уже говорилось выше, правовые последствия введения правового режима чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации как способа федерального вмешательства принципиально отличаются в зависимости обстоятельств его введения. В одном случае, если чрезвычайное положение вводится по обстоятельствам криминогенного характера, когда органы государственной власти субъектов Федерации по каким-либо причинам не применяют или не хотят применять необходимые меры для контроля своими силами общественно-политической ситуации в регионе, данный способ федерального вмешательства выступает как мера конституционно-правовой ответственности этих органов государственной власти. Во втором случае, когда чрезвычайное положение в субъекте Российской Федерации вводится, если его органы власти объективно не способны самостоятельно

справиться с возникшими на их территории чрезвычайными обстоятельствам - это меры помощи Федерации одному из своих субъектов, пусть даже предполагающие расширение полномочий федеральных органов государственной власти за счет соответствующего ограничения полномочий органов власти данного субъекта Федерации. И выделение двух самостоятельных разделов в законе «О чрезвычайном положении» в этом смысле, по мнению соискателя, способствовало бы более конкретному определению как полномочий соответствующих органов государственной власти в конкретных чрезвычайных ситуациях, так и мер ответственности органов государственной власти субъектов Федерации.

В главе V - «Федеральное вмешательство как средство обеспечения конституционной безопасности государства и защиты основных прав и свобод человека и гражданина в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера» - рассматриваются вопросы использования Вооруженных сил страны и военизированных подразделений правоохранительных органов в целях защиты основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Федерации, раскрывается понятие вооруженного конфликта немеждународного характера, анализируются конституционно-правовые основы использования Вооруженных сил Российской Федерации в целях пресечения деятельности незаконных вооруженных формирований.

Диссертант отмечает, что анализ внутриполитической обстановки многих государств мира показывает, что одним из важнейших источников их политической нестабильности, угрозы национальной безопасности, массовых и грубых нарушений прав и свобод человека, в том числе самого главного права - права на жизнь, являются вооруженные конфликты, не являющиеся международными. Это происходит тогда, когда на территории государства определенные силы, ставящие перед собой прежде всего политические задачи захвата власти либо отделение и создание собственного государства, реализуя сепаратистские цели, создают незаконные вооруженные формирования, ведущие открытые боевые действия против федеральных сил. И государство в целях сохранения или восстановления правопорядка, защиты прав и свобод граждан вынуждено применять силу, в том числе с использованием военизированных сил правоохранительных органов и подразделений армии^1.

События в Чеченской Республике (1994-1996 гг., 1999-2000 гг.) служат подтверждением этого. Конституционный Суд Российской Федерации, признавая конституционность Указа Президента РФ № 2166 от 9 декабря «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта»²

1 Алешин В. В. Правовое регулирование вооруженного конфликта немеж
дународного характера // Московский журнал международного права. 1998.

№ 2. С. 135.

2 Рос. газ. 1994. 14 дек.

и Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1996 г.
№ 3060 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной
целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, ра
зоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чечен-
_ р , 1, также подтвердил, что Закон РФ «О чрезвычайном поло-

ской Республики»1

жении» по своему содержанию не был рассчитан на экстраординарные ситуации, подобные той, которая сложилась в Чеченской Республике, где федеральным властям противостояли силы, оснащенные новейшей военной техникой, незаконно созданные регулярные вооруженные формирования^2.

Соискатель подчеркивает, что силы и средства, которые использовались государством в этих событиях, способы и методы действий органов государственной власти явно не вписывались в правовые рамки чрезвычайного положения. Фактически на территории субъекта Федерации велись боевые действия, в международном праве определяемые как вооруженный конфликт немеждународного характера, или внутренний вооруженный конфликт, что и нашло свое подтверждение в соответствующем решении Конституционного Суда Российской Федерации в 1995 г.³

В работе проведен анализ становления и развития норм международного гуманитарного права, посвященных регулированию внутренних вооруженных конфликтов. На основе данного анализа соискатель делает вывод, что не-

1Рос. газ. 1994. 14 дек

2Материалы дела Конституционного Суда Российской Федерации о кон
ституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием
вооруженного конфликта в Чеченской Республике // Вестник Конституцион
ного Суда Российской Федерации. 1995. № 5.

3То, что на территории Чеченской Республики имел место именно воо
руженный конфликт, подтверждается и многими нормативными правовыми
актами, определяющими ситуацию в Чечне именно так (См., например: Феде
ральный закон «О распространении действия Закона РФ «О дополнительных
гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу
на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджики
стан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и
при вооруженных конфликтах» на военнослужащих, а также лиц рядового и
начальствующего состава, курсантов и слушателей учебных заведений МВД
РФ, выполняющих и выполнявших задачи в условиях вооруженного кон
фликта в Чеченской Республике»//СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1923; Об объявле
нии амнистии в отношении лиц, совершивших общественно опасные дейст
вия в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике: Постанов
ление Государственной Думы// Там же. 1997. №11. Ст. 1290; Об определе
нии зоны вооруженного конфликта в Чеченской Республике: Постановление
Правительства РФ // Там же. 1997. № 43. Ст. 4988).

смотря на то, что в настоящее время российское законодательство в плане регулирования института вооруженного вмешательства в дела субъектов Федерации как особой меры обеспечения конституционного порядка и защиты прав и свобод человека и гражданина на территории данного субъекта Федерации еще достаточно несовершенно, тем не менее нормы права, в том числе международного, не запрещают государствам прибегать к применению военной силы для разрешения внутренних конфликтов. Нормы права лишь ограничивают средства и методы действий, которые государство может использовать для восстановления законности и конституционного правопорядка, защиты прав и свобод граждан.

В этой связи в работе рассматривается правовой статус субъектов данного вида федерального вмешательства, проведен анализ ограничений, которые накладываются на непосредственных участников вооруженных конфликтов в процессе ведения боевых действий. В частности, в условиях вооруженного конфликта запрещаются: посягательство на жизнь, здоровье, физическое и психическое состояние лиц, в частности убийства, а также такое жестокое обращение, как пытки, нанесение увечий или любые формы телесных наказаний; коллективные наказания; взятие заложников; акты терроризма; надругательство над человеческим достоинством, в частности унизительное и оскорбительное обращение, изнасилование, принуждение к проституции или непристойное посягательство в любой форме; рабство и работорговля во всех их формах; грабеж; угрозы совершить любое из вышеуказанных действий^1.

Диссертант считает, что одним из важнейших элементов механизма защиты прав человека в условиях вооруженного противостояния правительственных войск и незаконных вооруженных формирований является закрепление в международном и национальном праве норм, предусматривающих юридическую ответственность за преступные нарушения прав человека в этих условиях.

Диссертант подчеркивает, что важнейшей особенностью данной ответственности является то, что она распространяется на два вида субъектов: государства, признанные виновными в несоблюдении положений норм международного гуманитарного права, и физических лиц, совершивших непосредственные нарушения этих норм. Причем, непосредственные участники боевых действий с обеих сторон несут ответственность за нарушение прав человека в этих условиях как на международном, так и на национальном уровне. В этой связи в работе рассмотрен механизм и основания привлечения к ответственности лиц, виновных в совершении военных преступлений в соответствии со Статутом Международного уголовного суда и национальным уголовным законодательством.

1 Дополнительный протокол № 2 к Женевским конвенциям 1949 г. Действующее международное право. - М , 1997. Т. 2. С. 795.

На основе проведенного анализа соискатель делает вывод, что в настоящее время норм, определяющих правовой статус гражданского населения в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера, а это практически все нормы, предусмотренные Дополнительным протоколом № 2 к Женевским конвенциям 1949 г., явно недостаточно для защиты человека в условиях войны. Более того, до сегодняшнего дня в международно-правовой литературе не встречается единого мнения по поводу того, что такое вооруженный конфликт немеждународного характера. Некоторыеюристы считают данный термин синонимом термина «гражданская война»^1. Дру^гие полагают, что термин «война» нельзя связывать с внутренними конфликтами в стране, а более применимо понятие «вооруженного конфликта, не носящего международного характера как внутренней ситуации коллективного использования

2. Д. Шиндлер вообще отказывается от обобщающих формулировок и силы»

просто классифицирует вооруженные конфликты немеждународного характера:

1) гражданская война в классическом смысле международного права
как немеждународный вооруженный конфликт высокой интенсивности, в ко
тором за вновь созданным правительством третьи государства могут признать
статус воюющей страны;

2) немеждународный вооруженный конфликт по смыслу ст. 3, общей
для Женевских конвенций о защите жертв войны 1949 г.;

3) немеждународный вооруженный конфликт по смыслу Дополнитель
ного протокола № II к Женевским конвенциям 1949 г.³

Все это, по мнению соискателя, является существенным недостатком в правовом регулировании норм вооруженных конфликтов немеждународного характера. Тем более что характер и природа данных вооруженных конфликтов все больше и больше соответствует характеру вооруженных конфликтов международного характера. А масштабы разрушений, причиняемые этими конфликтами, количество человеческих жертв, в том числе среди граждан-

1 Мбатни Б. Международный вооруженный конфликт и международное

гуманитарное право: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1985. С. 12; Блищенко ИП. Немеждународный вооруженный конфликт и международное право // Сов. гос-во и право. 1973. № 11. С. 131-132; Арцибасов КН., Егоров

С.А. Вооруженный конфликт: право, политика, дипломатия. - М., 1989. С. 47.

2 Пит. по: Капустин А.Я. Международное гуманитарное право и немеж
дународный вооруженный конфликт // Международное гуманитарное право.
Актуальные проблемы: Труды / Академия управления МВД России, 2000. С.

3 АГ.Ф де Кастро. Международно-правовая регламентация внутренних

вооруженных конфликтов // Московский журнал международного права. 2000. № 1.С. 93-94.

ского населения, во многом даже превосходят последствия международных войн.

В этой связи, по мнению диссертанта, необходимо дальнейшее развитие и совершенствование международного и национального законодательства, регулирующего общественные отношения в условиях вооруженных конфликтов. Эта работа должна идти в двух направлениях. Первый путь - это закрепление важнейших принципов и норм международного гуманитарного права как права вооруженных конфликтов международного и немеждународного характера в национальном законодательстве и разработка собственных принципов и норм в этой области. Второй путь - это дальнейшее распространение ряда положений, закрепленных в Дополнительном протоколе № 1, посвя-щеннном международным войнам, на ситуации вооруженного конфликта немеждународного характера. Речь, например, идет об обязанности воюющих сторон всегда проводить различия между гражданским населением и комба-тантами и не превращать первых в объект нападения (что неоднократно имело место в той же Чеченской Республике); о нормах, обязывающих обе противоборствующие стороны в интересах обеспечения защиты гражданского населения постоянно принимать соответствующие меры предосторожности, исходя из презумпции принадлежности физических лиц к категории гражданского населения в случае сомнения в их статусе, запрещающих применение средств и методов врдения боевых действий, ведущих к неизбирательному поражению комбатантов и гражданского населения (например, воздушные бомбардировки неизбирательного характера), а также ряде других положений, закрепляющих важнейшие принципы защиты гражданского населения в условиях вооруженных конфликтов.

На основе анализа российского законодательства диссертант отмечает, что до недавнего времени в национальном праве Российской Федерации практически отсутствовали нормы, регулирующие институт вооруженного вмешательства в дела субъекта Федерации как особую меру обеспечения конституционного порядка, защиты прав и свобод граждан на территории данного субъекта Федерации и в стране в целом.

Отсутствие правового регулирования подобных экстраординарных ситуаций может сыграть очень негативную роль. Ситуация, связанная с наведением конституционного порядка в Чеченской Республике и в Республике Дагестан, показала, что правительственные войска, выполняя задачи по защите конституционного строя страны, действовали фактически вне рамок правового поля, на что неоднократно обращалось внимание в средствах массовой информации^1.

1 См., например: Воробьев КН., Киселев В.А. Слагаемые контртеррористической операции // Независимое военное обозрение. 2000. № 3. С. 2; Усиков А., Яременко В. Чечня: термины и право// Тамже. № 2. С. 4идр.

Проведенный соискателем анализ действующего российского законодательства позволяет сделать вывод, что в настоящее время в Российской Федерации приняты федеральные конституционные и федеральные законы и иные нормативные правовые акты, предусматривающие возможность использования Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения ее суверенитета, единства и территориальной целостности, защиты прав и свобод граждан («О чрезвычайном положении», «О борьбе с терроризмом», «О безопасности», «Об обороне», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О милиции» и др.). Это предусматривает и Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 506 в рамках развития Концепции национальной безопасности.

Но соискатель подчеркивает, что данные нормативные правовые акты изначально не рассчитаны на урегулирование ситуаций, подобных тем, которые имели место на территории Чеченской Республики в 1994-1996 гг., 1999-2000 гг. и на территории Республики Дагестан в 1999 г. Кроме того, они лишь закрепляют возможность использования вооруженных сил внутри страны. Но, по мнению диссертанта, законодательное закрепление возможности использовать вооруженные структуры внутри страны и правовое применение вооруженной силы — это не одно и тоже. Первое только допускает возможность использования вооруженных сил в наиболее общем абстрактном виде. Понятие «применение вооруженной силы» гораздо шире и должно быть привязано к конкретным обстоятельствам. Оно включает в себя целый комплекс проблем, которые должны быть урегулированы в условиях вооруженного конфликта, таких, как: определение правового статуса всех его участников, защита гражданского населения в зоне вооруженного конфликта, ограничение использования отдельных видов вооружения, способов и методов ведения боевых действий, ответственность за неправомерное и несоразмерное применение вооруженной силы, возмещение вреда, причиненного в результате боевых действий, социальная реабилитация лиц, пострадавших в результате боевых действий, правовая и социальная защита лиц, участвующих в боевых действиях, и многие другие.

Соискатель полагает, что в Российской Федерации должен быть принят специальный Федеральный закон «Об особом положении», регулирующий данный способ федерального вмешательства, предусматривающий введение особого правового режима на территории субъекта Федерации в данных условиях, а также основания и порядок применения Вооруженных сил Министерства обороны, других войск и военизированных формирований других ведомств.

По мнению соискателя, концепция данного Федерального закона должна включать в себя три основополагающих положения:

во-первых, поскольку данный способ федерального вмешательства в силу его исключительности объективно предполагает расширение полномочий федеральных органов государственной власти, а также отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, проживающих или находящихся на территории данного субъекта Федерации, прав организаций и общественных объединений, возложение на них дополнительных обязанностей, он невозможен вне рамок особого правового режима. А введение специального правового режима в Российской Федерации возможно только на основании федерального закона.

В этой связи под данным режимом диссертант понимает режим, занимающий промежуточное положение между режимами чрезвычайного и военного положения. Вводимое данным правовым режимом особое положение представляет собой вводимый в соответствии с данным Федеральным законом на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей;

во-вторых, в данном Законе должны быть установлены исчерпывающий перечень и пределы ограничений прав и свобод граждан, находящихся в зоне действия данного правового режима. Поскольку данный правовой режим является более «жестким» правовым режимом по сравнению с режимом чрезвычайного положения в силу обстоятельств его введения, то и ограничения, вводимые данным правовым режимом, носят более «жесткий характер». Как представляется, это должны быть все ограничения, которые вводятся в условиях чрезвычайного положения (ст. 11, 12, 13 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»), и некоторые ограничения, предусмотренные ст. 7 Федерального конституционного закона «О военном положении»;

в-третьих, реализация данного правового режима предполагает формирование специальных прав у отдельных субъектов его осуществления. Наделение этих субъектов (население, сотрудники и должностные лица органов государственной власти, сотрудники правоохранительных органов и военнослужащие Вооруженных сил Российской Федерации) специальным правовым статусом объясняется спецификой и сложностью задач, которые решаются в этих условиях, в том числе с риском для жизни. Наделение указанных субъектов таким статусом предполагает право на льготы, компенсации, различные

виды помощи, и одновременно определение условий его реализации должно быть урегулировано Федеральным законом.

В заключении в концентрированном виде подводятся итоги проведенного исследования и излагаются основные его результаты. Эти положения в своей совокупности имеют концептуальный характер, позволяющий всесторонне и целостно подойти к проблеме закрепления в государственно-правовом механизме Российской Федерации института федерального вмешательства как одного из способов обеспечения ее суверенитета, единства и территориальной целостности, защиты прав и свобод человека и гражданина. По мнению соискателя, это может быть сделано следующим образом. Конституция Российской Федерации должна содержать нормы, закрепляющие приоритет федерального законодательства, подобно тому, как этот сделано в конституциях большинства федераций мира. В Российской Федерации необходимо принять специальный федеральный закон, регулирующий основания применения федерального вмешательства, перечень необходимых мер и порядок их применения. В рамках законодательства, закрепляющего данный правовой институт, необходимо предусмотреть специальные нормы, закрепляющие порядок применения вооруженных сил в условиях внутренних вооруженных конфликтов, предусматривающие введение особого правового режима на территории его возникновения.

Основные положения диссертации отражены в 37 научных работах общим объемом 57,1 п. л.; из них: 2 монографии, 2 учебника, 1 научно-практический комментарий, 3 учебных пособия, 1 курс лекций, 2 лекции, 26 научных статей. В том числе 5 работ (2 учебника, 1 научно-практический комментарий, 1 курс лекций, 1 пособие) - выполнены в соавторстве. Личный вклад соискателя в эти работы составляет - 9,0 п.л.

Научные публикации автора по теме диссертации:

1. Гончаров И. В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федера
ции как средство обеспечения конституционной безопасности России: Моно
графия. - М.: Академия управления МВД России, 2003. - 8,0 п.л.

2. Гончаров И.В. Защита прав человека в субъектах Российской Феде
рации с использованием мер федерального вмешательства: Монография. -
М.: Академия управления МВД России, 2004. - 16,5 п.л.

3. Конституционное право: Учебник/ Под ред. проф. В.В. Лазарева. -
М.: Новый юрист, 1998. - 34,0/0,4 п.л.

4. Теория права и государства: Учебник/ Под ред. Проф. В.В. Лазарева.
- М.: Право и закон, 2001. - 36,0/0,3 п.л.

5. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Фе
дерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. 2-е изд., доп. и перераб.- М.: Спарк, 2001. -
35,0/0,3 п.л.

6. Общеправовые основы управления органами внутренних дел. Курс
лекций - М.: Академия управления МВД России, 2004. - 15,0/3,0 п.л.

7. Гончаров И.В. Обеспечение основных прав и свобод человека и гра
жданина в условиях чрезвычайного положения: Учебное пособие. - М.: Ака
демия управления МВД России, 1998. - 3,7 п.л.

8. Бутылин В.Н., Гончаров И.В. Обеспечение конституционных прав и
свобод граждан а деятельности органов внутренних дел: Учебное пособие. -
М.: Академия управления МВД России, 2002. - 10 п.л. (соавторство не разде
лено).

9. Гончаров И.В. Международное гуманитарное право: право воору
женных конфликтов международного и немеждународного характера: Учеб
ное пособие. - М.: Академия управления МВД России, 2002. - 4,8 п.л.

10 Гончаров И.В. Институт федерального вмешательства в российском праве. - М.: Академия управления МВД России, 2001.-1,86 п.л.

11. Гончаров И.В. Конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. - М.: Академия управления МВД России, 2002.- 1,8 п.л.

12. Гончаров И.В. О правовых гарантиях основных прав и свобод граж
дан в условиях чрезвычайного положения. - М.: Академия МВД России,

1996.-0,3 п.л.

13. Гончаров И.В Прием России в Совет Европы: доверие и руково
дство к действию // Исследование теоретических проблем правового государ
ства: Труды /Академия МВД России, 1997. - 0,4 п.л.

14. Гончаров И.В. Ограничение прав и свобод человека в условиях чрез
вычайного положения: Труды / Нижегородский юридический институт МВД
России, 1998. -0,4 п.л.

15. Гончаров И.В. Ограничение прав и свобод человека в условиях
чрезвычайного положения / Круглый стол журнала «Государство и право» //
Гос-во и право. 1998. № 8.-0,1 п.л.

16. Гончаров И.В. Место и роль органов внутренних дел в механизме
обеспечения основных прав и свобод личности в условиях чрезвычайного по
ложения //Армия и общество. 1999. № 1. - 0,5 п.л.

17. Гончаров И.В. Органы внутренних дел как субъекты осуществления
режима чрезвычайного положения // Отечественные органы внутренних дел:
история и современность: Труды/Академия управления МВД России, 2000. -
0,4 п.л.

18. Гончаров И.В. Права человека на рубеже веков // Актуальные про
блемы российской государственности: Труды / Академия управления МВД
России, 2000. - 0,4 п.л.

19. Гончаров И.В. Развитие законодательства о чрезвычайных мерах
общественного порядка в российской истории // Проблемы преподавания и
изучения истории государства и права: Материалы научно-практической
конференции. - М.: Академия управления МВД России, 2000. - 0,4 п.л.

20. Гончаров И.В. Российское государство и права человека // Москва -
Россия на рубеже тысячелетий: Материалы международной конференции. -
М., 2000. - 0,25 п.л.

21. Гончаров И.В. Права человека и законодательство о чрезвычайном
положении // Всеобщая декларация прав человека: проблемы совершенство
вания российского законодательства и практики его применения: Материалы
межвузовской региональной конференции. - М.: Академия управления МВД
России, 2000. - 0,4 п.л.

22. Гончаров И.В. К вопросу о понятии вооруженных конфликтов не-
международного характера // Международное гуманитарное право. Актуаль
ные проблемы: Труды /Академия управления МВД России, 2000. - 0,3 п.л.

23. Гончаров И.В. О реализации избирательных прав граждан: вопросы
легитимности выборов // Парламентско-президентские выборы 1999-2000 гг.
и решение жизненных проблем России: Материалы российской межвузовской
конференции. - М., 2001. - 0,2 п.л.

24. Гончаров И.В. Права человека в деятельности органов внутренних
дел в условиях вооруженных конфликтов // Соблюдение прав и свобод лич
ности в деятельности органов внутренних дел: Материалы научно-
практического семинара. - М.: Московская академия МВД России, 2001. — 0,4
п.л.

25. Гончаров И.В. Защита прав человека в условиях внутренних воору
женных конфликтов // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2002.
№ 2. - 0,8. п.л.

26. Гончаров И.В. Роль полномочных представителей Президента Рос
сийской Федерации в укреплении вертикали государственной власти // Рос
сийское общество, государство и органы внутренних дел: Труды / Академия
управления МВД России, 2002. - 0,3 п.л.

27. Гончаров И.В. Российская Федерация и ее субъекты: характер взаи
моотношений // Проблемы формирования конституционного государства и
режима конституционализма в России: теория, история, практика: Сборник
материалов международной научно-практической конференции. - Белгород:
Белгородский государственный университет. 2003. - 0,4 п.л.

28 Гончаров И.В. Законодательное обеспечение конституционной безопасности // Конституционное и муниципальное право, 2003. № 4. - 0,5 п.л.

29. Гончаров И.В. Конституционно-правовое регулирование федераль
ного вмешательства в дела субъектов Российской Федерации // Правовое ре
гулирование особых правовых режимов в Российской Федерации: Материалы
научно-практической конференции. - М.: ВНИИ МВД России, 2003. - 0,6 п.л.

30. Гончаров И.В. О подготовке органов внутренних дел к действиям в
условиях вооруженного вмешательства в дела субъектов Федерации // МВД
России 200 лет. История, развитие, перспективы: Труды / Академия управле
ния МВД России, 2003. - 0,4 п.л.

31. Гончаров И.В. Общественное мнение как форма гражданского кон
троля за деятельностью органов внутренних дел // Материалы межвузовского
научного семинара. - М: Академия управления МВД России, 2003. - 0,4 п.л.

32. Гончаров И.В. Роль органов внутренних дел в защите основных прав
и свобод граждан в условиях федерального вмешательства в дела субъектов
Российской Федерации // Государство, личность и органы внутренних дел:
Материалы научно-практической конференции. - М.: Академия управления
МВД России, 2003. - 0,4 п.л.

33. Гончаров И.В. К вопросу о понятии конституционной безопасности
Российской Федерации//Гос-во и право. 2003. № 12. - 0,6.п.л.

34. Гончаров И.В. Полномочия Президента Российской Федерации при
осуществлении федерального вмешательства в дела субъектов Федерации //
Конституционное и муниципальное право. 2004. № 1. - 0,6 п.л.

35. Гончаров И.В. Конституционно-правовое регулирование особых
правовых режимов в Российской Федерации // Конституции Российской Фе
дерации 10 лет: итоги и перспективы: Материалы научно-практической кон
ференции. - М.: Московский университет МВД России, 2004. - 0,7 п.л.

36. Гончаров И.В. О разграничении предметов ведения и полномочий
федеральных органов государственной власти при осуществлении федераль
ного вмешательства в дела субъектов Федерации // Вестник Ставропольского
государственного университета, 2004. - 0,7 п.л.

37. Гончаров И.В. Особенности правового регулирования федерального
вмешательства в дела субъектов Федерации в условиях внутренних воору
женных конфликтов // Гос-во и право. 2004. № 10. - 0,6 п.л.